制度差異會造成不公平競爭

▲最近中國的電動車大量低價出口,引起歐盟的關切並啟動反傾銷調查。Adobe Stock
第254期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

最近中國的電動車大量低價出口,引起歐盟的關切並啟動反傾銷調查。特斯拉(Tesla)的馬斯克(Elon Musk)也主張必須用一些貿易障礙來反制。面對外國對中國產品不公平競爭的指責,中國國家主席習近平則似乎把對不公平競爭的質疑簡化,而說不能因為制度不同而視對方為對手。但制度不同確實常會造成不公平競爭,而且使國際自由貿易制度追求效率的目標落空,所以各國的制度若不相同,理論上在進口時確實應該做一些關稅或其他方式的調整,這種合理的調整不應該被誤解為是在敵視不同的制度。

本文將先說明國際自由貿易能使全球效率提高而使各國的福利改善之基本原理和要件,據此學理並以「碳稅」(Carbon Tax)和「企業稅」(Enterprise Income Tax)為實例,證明不公平的政策或制度為何應該被阻止或抵銷,然後指出中國不同的制度為何可能造成不公平競爭,以及中國某些直接就會造成不公平競爭的做法。而依這些道理,本文最後說明世界各國調查及抵銷不公平政策的合理性,以及國內部分人士及媒體在電動車問題上,漠視不公平競爭的爭議而只為中國喝彩及唱衰其他國家的謬誤。

不公平的自由貿易未必有利

國際自由貿易並不像言論和宗教自由那類被視為天賦、或基本的自由、或權利,它只是經濟學在某些前提假設下證明可以對大家有利的事。如果事實不符合那些前提假設,則自由貿易對大家不見得有利,當然也不見得是不能被剝奪的權利。國際貿易理論在一些假設下證明,如果各國都採自由公平競爭的制度,而且在國際自由貿易之後獲利者能給受損者適當補償,則國際自由貿易可以讓各國甚至所有的人福利提高。這是長期以來美國和許多自由經濟國家推動國際自由貿易的理論基礎。也因為這個理論基礎,世界貿易組織對各種不公平的政策手段,如:傾銷和政府補貼有可以處罰或抵銷的明文規定。但對制度不同所造成的不公平則仍缺少有效的規範。

案例1:對碳排放的關稅

制度不同造成的不公平競爭,現在頗容易了解的一個重要例子就是「對碳排放的關稅」。二氧化碳及某些氣體的排放會使地球溫度上升,是一種全球性的公害,依經濟學理,各國應對這類排放課稅才可使世界的效率達到最佳。但目前各國課的稅率不同,有的國家甚至沒有課稅。於是碳稅率低的國家之高碳排產品成本就會比高稅率國家低,並把市場搶走。這就是制度不同造成的不公平競爭。

而低碳稅也可使技術效率較差的廠商得以因低稅而繼續生產。即使在技術相同的假設下,低稅率國家也很可能會採取每單位產量排放更多碳的生產方式。因此有些國家用低碳稅而不公平搶到更多生產的結果,也會使全球的總碳排放量增加,也就是產生低效率的後果。所以現在歐盟定了「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism,簡稱CBAM),對於在外國未被合理課徵碳稅的產品,在產品進口到歐盟時加課適當的稅來降低不公平競爭。其他先進國家也可能跟進做類似的合理調整。

案例2:對企業盈餘的課稅

另一個制度造成的重要不公平競爭是「對企業盈餘的課稅」。不少國家用低稅率來吸引外國企業前往投資,有些國家即使從國際比較利益來看並不是生產某產品最適當的地方,也能因為低稅率讓它的產品有國際競爭力,甚至把外國廠商也吸引過來。目前歐盟和一些國家也已準備要對這種企業稅率的差異課稅來平衡以求公平。

由這兩個制度不同會造成不公平競爭的例子即可想像,如果國家整體的制度有更多更大的差異,幾乎一定會造成更多不公平競爭的情況。然而在一些非自由市場經濟國家加入國際貿易及國際貿易組織時,大部分人卻無意間或有意地忽視制度不同造成的不公平競爭,或者錯誤地假設各國都會很快改為自由經濟制度,因此並未對制度不同造成的不公平問題做精細的討論和研擬完整的對策。而有些國家也利用制度不同的機會,強化其不公平的方式以在世界上取得更大的競爭力和利益。

政府對產業的補貼

運用不公平政策很重要的一種情況是「政府對產業的補貼」,某項產品如果能得到政府的補貼,自然可以用比實際成本低的價格來和外國競爭,只要補貼夠大,不管成本多高都可以賣得比別人便宜而搶到市場。最近新加坡以鉅額補貼讓泰勒絲把所有東南亞演出都放在新加坡,也被其他國家抗議不公平。張忠謀先生就曾說中國的發展模式就是大量補貼(請參閱:陳博志,〈大量補貼效果強而貪汙和不公平也多〉,《台灣經濟研究月刊》,41卷8期,2018年8月)。

而即使不是直接補貼,制度也可以實質上給各種產品不同程度的補貼。舉例來說,若政府提供廠商廉價的土地和資金,廠商實質上就等於得到地價和利息低於市價那一部分差額的補貼。如果國家的制度讓某些廠商可以無償取得大量資金來投資、可以借到不賺錢就不必還的錢、或者其企業即使虧甚多錢也有政府支持而不必倒,則這些企業就可以不計成本以低於合理成本的價格搶奪別人的市場。這是中國或其他非自由經濟體制國家可能不公平競爭的另一種方式。資金之外的很多其他制度也都可以這樣暗中給廠商實質的補貼和不公平競爭能力。非自由經濟制度國家大量企業公有而可形成聯合行為,若配合著不同的會計和所有權制度以及稅制,再加上資訊的不透明及對言論和其他自由的限制,就使其他國家不容易調查和掌握其不公平競爭的實際情況。非自由經濟裡,政府或集團所擁有的政治及司法力量也常高於民主國家,而能夠掩護一些對技術和其他智慧財產的侵犯,甚至脅迫外國交出技術或前去投資及授權,以及依其要求的政治經濟條件做生意。這一切都使非自由經濟國家的某些產品具有甚大的不公平競爭能力,而個別廠商和個別外國政府都很不容易和這些不公平力量對抗。

 

歐盟的「碳邊境調整機制」(CBAM)是為降低不同制度國家間的不公平競爭。Adobe Stock

▲歐盟的「碳邊境調整機制」(CBAM)是為降低不同制度國家間的不公平競爭。Adobe Stock

 

自由經濟國家不接受不公平競爭

如本文一開始時所說,國際自由貿易制度的理論基礎是自由競爭帶來的整體效率,自由貿易不是各國天生的權利,而是為求全球效率而須共同遵守的規矩。所以遵守公平競爭規矩的國家才有資格參與自由貿易這種國際合作。不想遵守的國家可以選擇不參加。若有些國家和產品不守規矩而想藉不公平手段搶走本該由別國從事的生產,不只對其他國家不公平,也會降低全球的效率。所以讓它繼續享有自由進出口的權力就會傷害整體的利益。由此可見自由經濟國家不接受不公平競爭的產品,以及對採不同制度之國家的產品採取「碳邊境調整機制」這類的措施,以求維持公平和效率,是合理的做法。

採取不同制度的國家可以設法證明其制度的差異並未造成不公平競爭,但這不太可能做得到。它們也可以改掉其造成不公平結果的制度,或者不出口相關的產品。而短期內較容易做到而接近公平的做法,則是進口國依制度所造成的成本差異課徵進口稅,就像歐盟的「碳邊境調整機制」(CBAM)。被課稅國家應了解這種調整稅是要降低不公平,而不是把它視為敵人或對手。美國對中國某些產品的附加關稅也可以依這原則來訂定。而為了較精準掌握不公平競爭的程度,並避免被課稅國家用反制手段來各個擊破求公平競爭的國家,自由經濟國家最好能合作採取一致的行動。

美國在川普總統時和中國雙方簽訂的經濟貿易協議已相當程度表明並符合這個精神,其中要求中國做改革的各個條文都會講明美國的制度已符合這個精神(請參閱:陳博志,〈美中經濟貿易協議的未來走向〉,《台灣經濟研究月刊》,43卷3期,2020年3月)。

但國內有部分人士和媒體一直不了解或拒絕面對不公平競爭的事實而為中國講話(請參閱:陳博志,〈對美中貿易紛爭的偏差看法〉,《看》雜誌,189期,2018年5月)。這次歐盟要調查中國電動車是否有不當的補貼和傾銷,大家最該討論的是這種不當補貼是否存在及其實際大小。但國內有些人士和媒體在評論此事時,卻完全不提不公平競爭的問題,或用中國的立場直接否認有補貼和傾銷,甚至主張中國電動車的興起表示美國企業霸權已經式微。這類言論若不是不了解制度差異和不公平競爭的問題,就是立場上有甚大的偏見。

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