年金改革要講清楚目的和道理

在自由市場經濟下,退休金的提高通常會使薪資相對降低。
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第171期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

 

蔡政府上台三個月來推動了多項改革,但也遭到甚大的抗拒。周博晨攝影


蔡政府上台三個月來推動了多項改革,這是值得肯定的事。然而改革常要拿走一些人既有的習慣和既得的利益,因此必會遭到甚大的抗拒。做為民主和文明的國家,改革者不能一意孤行,而要講清楚改革目的以及改革相關的道理,才能得到更多人的支持並提高改革的效率,而使國家人民因改革而獲益。本文以年金改革為例,期望政府快做必要的調整。

 

年金改革目的要分清

先就目的來說,年金改革原先是要避免政府年金制度將要破產的問題,但現在的討論卻有點錯亂了。很多人變成想要藉機建立一個他們認為理想的新制度,甚至以理想中的新制度之理念做為削減既有退休金的依據。這樣把兩個本來可以且應該分開處理的問題混為一談的結果,已造成社會不必要的對立,將使改革更為困難。

為了使大家心平氣和了解相關的事實和道理,我要先表明,單依政府無力長期再維持目前年金制度之事實,我就認為應支持削減目前已存在的退休支付。但削減的方式必須基於合理或不得已的因素,以免造成人民間的衝突或走向另一個不合理的制度。本文因此不厭其煩地說明這些事實和學理,以請大家思考合理削減既有退休金以及建立新制度的方式。

 

退休金有成本而非不勞而獲

退休金問題最需先了解的學理是「退休金對薪資的影響」。不少相關的討論似乎以為退休金不會影響薪資,但在自由市場經濟下,包括薪資在內的各種價格都會因制度改變而自動做調整,而退休金的提高通常會使薪資相對降低。道理很簡單,在相同的薪資和工作條件下,人們會優先選擇退休金較高的工作,因此退休金較低之工作的薪資,將被迫相對上升以留住人。

而在公務員這類薪資不由市場直接決定的工作,高退休金會吸引一些人犧牲更高薪的工作來加入,或者是犧牲多年的工作和收入參加考試以爭取這工作。這使公務員得到的薪資比他的其他機會少,同時也會使其他工作的薪資因缺人而相對上升。因此在既定的退休制度下,從事較高退休金工作的人,有很多是犧牲了其他較高薪的機會,也就是已付出成本而非不勞而獲。退休金是延遲給付的薪資,而不是政府或雇主平白給的恩惠。

依這道理,我們對現在已應付之退休金之削減,都可能是剝奪相關人員已付出代價而應得到的權益,這和現有的制度是否合理並不相干。但這也不是說現在退休給付都不能削減。因為有部分現在實務中應付的退休金並未或仍未造成薪資的相對下降,也就是相關人員仍未付出對應的成本,因此可以合理削減。例如制度中並未承諾的給付,或者仍未造成其薪資調整的新增或意料之外的給付等等,都應可削減。之前取消春節加發就屬這種性質。

這樣削減若仍不夠,則政府應明白承認這是以前的政策犯了錯,現在制度已無法維持,所以要像一般人破產一樣都打折還債。這方法雖然有很多人會不滿,但事實已如此,多數人仍會樂於或勉強接受。有關上述學理及可以削減退休金的各種因素更詳細之分析,請參閱陳博志〈年金改革應先討論改革原則〉(《看》雜誌,第130期,2013年3月),以及〈所得替代率不宜做年金改革的基礎〉(《台灣經濟研究月刊》,2016年8月號)。

 

以整體高所得替代率來批評所有公務員為肥貓是不正確的。Thinkstock

 

能說公務員都是肥貓嗎?

然而目前有些人士卻以公務員退休金所得替代率高於勞工,做為要削減公務員退休金的理由。這種方法乃是不了解前述道理所致。依前述學理在資訊充分且市場充分調整之後,退休金制度即使不合理也會反應在薪資的升降。

現行制度下所得替代率較高的人,很可能是當年選擇了薪資較低而退休金較高的工作,也就是已為高退休金付出代價。所以現在要以退休金較高為理由而削減其退休金,甚至要把削下的錢送給當年選擇高薪資而低退休金的人,是很不公平的事。如果削減前還罵被削減的人都是肥貓,更會造成情緒性的對立。

看到這裡還不能了解和接受這道理的人士,請看這個真實的例子。我國公務員中曾有一批所謂單一薪俸的人員,他們不必有任用資格,薪資卻比有任用資格的人高。但當時正式公務員並未抗議說不公平,因為單一薪俸的人員沒有或只有一點退休金。主張公務員所得替代率高所以要削減而應提高勞工退休金所得替代率的人,是否敢主張要補發單一薪俸的人員更多退休金以提高其所得替代率?若不敢,就請別再亂用所得替代率的高低來做主張。有很多公務員的高薪和高退休金可能是不合理或不正當的,大家可以逐項檢討,但以整體高所得替代率來批評所有公務員為肥貓是不正確的。我很遺憾很多可敬的人士也加入了這種批評。

以公務員退休金所得替代率高於勞工做為削減公務員既有退休金之理由,還有另一個問題,那就是這可能隱含既有勞工退休金應該藉政府的預算來提高。勞工未來年資所應得之退休金及所得替代率是否須提高,是新制度的問題,容後再討論。但勞工已發生之退休金及已累計年資應得之退休金較低的現象,依前述學理,有很多已可能因其薪資相對提高而得到補償,政府沒有責任再補償一次。

不過退休金制度最基本的部分,其實是要維持人民的基本生活。好的制度要強迫人民至少存下足以維生的錢,但我們過去的制度可能對部分勞工未能做到這個程度。因此對既有制度下無法維生的退休人員,政府確應負起責任來協助他們。

附帶要在此指出,目前很多人比較公務員和勞工所得替代率的方式是不正確的。退休金大致可分成四個來源:政府由稅收和預算付給所有退休人民的、人民依制度被迫儲蓄的、雇主承諾要給的以及人民自願儲蓄的。現在很多人談的所得替代率在公務員部分包含了前三項,但在勞工的部分卻未包含第三項。而實際上有些雇主確實沒給員工退休金,甚至還把勞工被強迫儲蓄的部分偷走,但也有雇主給很多甚至比公務員的全部退休金還多,難道其員工的退休金也該削減?所以目前常用的比較數據是不正確的。

忽略掉政府以往對公務員的承諾有一大部分是雇主對員工的承諾,而要求政府對另有雇主的其他人民也提供同樣的退休金或所得替代率是不正確的。認為政府不該有雇主對員工的承諾,也是不正確的。

 

建立新制與結清舊制需分開處理

總而言之,我們過去之制度的問題之一,是對勞工退休金未做合理的規範,以致有些勞工的退休生活得不到合理的保障;另一個問題則是政府對公務員做了太多承諾,卻未依理存下必要的資金或規劃必要的財源,以致這些承諾就像以前的戰士授田證一樣,成為無法兌現的支票。

本文的分析指出,這不恰當的制度已影響了人們的就業選擇和相關薪資,因此相關人員已付出部分的代價或得到部分的補償。所以我們不能拿一個某些人理想中的制度做標準,而用來削減或提高那些已發生和應發生的退休金。我們應直接檢討清算既有制度,削減那些政府未承諾或人們未付出或只付出很少代價的支付。削減後再有不足,則依通常破產的做法一部分由相關人員分擔,而政府也可撥一部分資產和財源來彌補以示對以往政策錯誤道歉。

目前公務員退休制度負債太多而無法維持下去,是過去訂定這些制度和政策的官員,以及後來未依潛在負債的增加而提撥足夠資金來償付的官員的罪過。我們應明白承認這些錯誤,並把相關決策大官從他們現在被歌功頌德和膜拜的位置往下移。我們不應該怪罪那些只是依這些制度而選擇做公務員,並已為那些現在看來已不能全拿到之退休金付出代價的公務員。

至於新制度的建立則可和舊制度的結清分開處理,才不會互相糾葛不清,才易建立不受現制牽連的理想制度。這理想制度有很多學理和觀念要釐清,容後再談。但在此要先指出,一致化的所得替代率絶非合理的制度。每個人的所得、財富、家庭狀況、投資意向以及生涯規劃都不同,退休金又有幾種不同來源,因此政府不宜也無能強制一致化的所得替代率。難道張忠謀先生退休時要有和小公務員一樣的所得替代率嗎?政府強制的退休金制度最好只限於基本生活所需的金額,其他的退休金最好由雇主和員工自己去決定。

我們若想要像新加坡那樣做更多強制儲蓄,一定要先規劃好如何像新加坡那樣好好運用這些儲蓄來改善人民生活和提高國家競爭力。否則像我們現在很多應屬強迫儲蓄的錢被政府當經常支出財源花掉,或者被金融機構拿到國外幫助別國經濟發展,而留給台灣鉅額出超等其他後遺症,絶非國家人民之福。

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