台灣土地改革的真相(一):375減租條例篇

很多人以為375減租是遙遠的歷史,與現在無關,其實是很大的誤解。Fotolia
第181期
樊家忠
作者為台灣大學經濟系助理教授,專長為應用個體經濟學、家庭經濟學、勞動經濟學、公共政策效果評估。

戰後土地改革無疑是台灣近代經濟史上最重要的變革之一,可是對於這樣重大的體制變動,不論是學界還是民間至今都還存在許多誤解。本文嘗試整理近年來台灣經濟學家的研究,並針對這些常見的誤解進行討論。

這一期我們先集中討論1949年實施的「375減租」政策,下一期我們將焦點放在1953年實施的「耕者有其田」改革。

 

375減租是定額租(fixed rent),不是分益租(sharecropping)

375減租政策在1949年實施。顧名思義,該政策主要的目的是實施一個佃租額度的上限(rent ceiling),將這個上限設定為每年收穫量的37.5%。但是,這是一個誤解,而且正是這樣的「顧名思義」導致了這個誤解,甚至連維基百科上的「三七五減租條例」這個條目的內容都沒能避免這樣的誤解。

375減租政策對於租金的設計並非所謂的分益租,其佃租額度並非隨著每年收穫量調整的,並不是今年收穫1,000斤的稻穀,佃租就是375斤;而明年收穫2,000斤的稻穀,佃租就變成兩倍750斤。

事實上,375減租後的佃租上限是一個固定的額度,而且逐年不變。佃租的上限是根據當時各縣市的「375地租委員會」所制訂的「標準收穫量」的37.5%來設定的。當時政府將所有的土地依據其所在縣市、水田旱田以及農地等進行分類,然後用每一類土地的主要產物在1948年的收穫量,或者1948先前2到3年的平均主要產物收穫量,製作出一個標準收穫量的表格(見附圖)。每一塊佃租地則依照其所屬類別的標準收穫量乘上37.5%,作為其地租的上限。



▲375減租所根據的標準收穫量的表格。苗栗縣政府網站

由於部分水利設施在戰爭時遭到破壞,以及戰後初年缺乏肥料的緣故,1948年以及之前幾年的農業生產受到很大的負面影響。1949年以後,尤其是1950年美援來台之後,每甲田地平均產量開始快速增加。陳誠在他的《台灣土地改革紀要》一書中就用數據顯示每甲平均產量從1948年到1952年成長了20%。這代表標準收穫量嚴重低估以後各年的產量,而且佃租占收穫量的比例在1949年以後逐年下滑。

更驚人的是,政大徐世榮教授在《土地正義》(2016)一書中指出,標準收穫量在1949年制訂完成後,至今從未改變過。

 

日本時代也是定額租,不是分益租

一個更少人知道的事實是,日本時代主要的租佃制度也是定額租。這一點在台大經濟系葉淑貞教授(2013)的《臺灣日治時代的租佃制度》一書中已經明白指出:「日治時代習慣上只有新開墾田、看天田、河岸田、低地田、浸水田、果樹園、山地等佃耕地才行分益租制度,一般的佃耕地多行定額租制度。」

換句話說,375減租政策並未改變定額租制度這個傳統,只是用強制的手段將租額降低了。

19世紀末經濟學家Alfred Marshall的理論認為,跟分益租比起來,定額租制度下佃農可以拿到租金以外的產出,所以生產意願較高,對促進農業生產比較有幫助。因此,將分益租改成定額租可能對促進農業生產有幫助。不過,既然375減租政策只是將定額租改成租金較低的定額租,顯然不會具備改善農業生產效率的效果。

 

375減租是價格管制

經濟學家對於價格管制政策一向抱著比較負面的態度,主要是因為價格管制容易造成市場的扭曲,而且價格管制施行困難、執行成本高,管制效果往往不彰。375減租政策作為一種價格管制,也免除不了這些問題。

第一,減租實施的當年以及次年都有大量的租佃糾紛案件出現,而根據葉淑貞教授的研究,日本時代租佃糾紛案件並不多。1920年代中期以前每年的個案都只有數十件甚至個位數,1920年代中期以後雖然糾紛增多,但幾乎每年仍然占全部佃戶的大約0.1~0.5%。減租後一年內光是退租糾紛案件就多達8,849件,其他案件大約有兩倍以上,占全部佃戶大約9%。到了1951年,退耕案件更增加到17,000件。

第二,更嚴重的是租金管制讓農佃市場萎縮,尤其是減租條例讓地主收回耕地非常困難,更是讓地主即使自己無法耕作也不願出租土地;而佃農即使不適合耕作也不願意退耕,因為退耕之後再難以租到農地。這使得台灣的農業土地與勞動力無法達到有效率的配合。

 

375減租條例一直到現在仍有效

很多人直覺上以為減租政策是遙遠的歷史,與現在無關,這也是很大的誤解。事實上,375減租條例一直到現在仍然有效。該條例對於租佃契約有許多嚴格的管制,其中一項規定業佃的契約為6年一期。所以一直到了近年,每到了6年一次的租約到期年,例如最近的2015年,各種租佃糾紛仍然頻傳。

例如依據375減租條例規定,即使租約到期,若佃農的收入不高,地主就無法收回耕地。另外,若地主的收入是負的,則因為懷疑地主收回土地之後會出售,則退耕案必須透過「耕地租佃委員會」調處。

因此,過去68年以來,減租條例的種種管制讓有農地的人不敢出租,沒有農地但有能力的人也租不到地,台灣整個農地出租市場就這樣被減租條例破壞無遺。

你可能會有興趣的文章

「器官等待病人」 美國會揭開中共恐怖黑幕
在中國,移植患者並沒有等待器官,相反的是器官在等待著病人,這一現象揭開中共不可告人的黑幕。據美國《新聞週刊》(Newsweek)報導,…
來去「火星」探險
位在土耳其中部的卡帕多奇亞(Cappadocia),地形特殊,是聯合國教科文組織認定的世界遺產,更是土耳其的超知名景點。…
製造業全球大洗牌 中國風光不再
7月14日,中國國務院總理溫家寶在四川成都市主持五省區經濟形勢座談會時公開承認,「我國經濟還沒有形成穩定回升態勢,…
新銀髮市場和我們想的不一樣
早年談到銀髮市場,我們總是聚焦在安養、醫療、照護、生活輔具等所謂「老有所終」的概念。在這個概念下,政府、企業、民間團體推出了養生村、…
誓約
石雕藝術家雕鑿了一座母猴哺乳的石雕,小猴子抱著母猴的乳房,睜著兩顆圓滾滾的大眼珠,猛力吸吮著。母猴則閉著雙眼摟著小猴子,一臉欣慰的神情。…
長庚養生文化村 不只是養老
老人照護問題,近年來漸由家庭轉向社會,不同銀髮機構適合的對象與年齡各不相同。台塑集團創辦的「長庚養生文化村」,占地34公頃,…
中國年輕人為何不敢結婚?
隨著中國經濟的發展,中國的結婚率持續走低,從2013年開始結婚率出現五連降,引發國內外人士的持續關注。到2018年,中國全國結婚率只有7.…
美眾院卡關TPA 波及跨太平洋夥伴關係
為「跨太平洋夥伴關係協議」(Trans-Pacific Partnership Agreement,簡稱TPP)首輪談判鋪路的「…