「上訪」尋找戲劇裡的包青天

現代中國人有解決不了的冤屈後,要到哪裡去找「包青天」?
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第41期
楊嘉玲

北宋名臣包拯,也就是戲曲裡廣為人知的「包公」、「包青天」,古代小說《七俠五義》裡的主人翁,如墨的鐵面加上額上的一彎蒼白明月,又被暱稱為「包黑子」。傳說他具有日審陽間、夜審陰間的本事,因其辦案鐵面無私,黎民百姓有冤難伸時,往往擊鼓鳴冤或是攔路喊冤,視其為伸張正義的「青天大老爺」。90年代,連續劇版的《包青天》也曾從台灣紅遍香港、中國。然而,在現實生活中,現代中國人有解決不了的冤屈後,要到哪裡去找「包青天」?  

 

上訪的法律依據

1996年1月1日中共開始施行〈中華人民共和國信訪條例〉。依據這個〈信訪條例〉,中國公民與法人有權採用書信、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門(亦即上級單位)反映情况,提出意見、建議和要求。

換言之,就是民眾有權「往上級單位控告下級單位」。這就是俗稱的「上訪」或「信訪」,在法院三審三級制度以外,疊床架屋地長出另一個特殊的受理投訴系統──「信訪辦」──受理上訪的專責辦公室。

中國著名的維權律師許北方談起這個制度的特色:「上訪,是中國封建社會基礎下的一種制度,這種制度是中國過去『上報公堂』的一種延續,因為中國現有的制度,還是封建社會的一種制度,並沒有甚麼改變,這個制度的傳承呢,老百姓總是要向上級機關來反映,他不是法治的社會。」

許北方說:「法治的社會老百姓可以去到法院,可以通過訴訟的方式解決中國人民的問題。但是中國不是一個法治的社會,他只能找青天老爺,就是過去的青天老爺來糾正他們的冤情。在這種情況下,產生中國一種特有的上訪制度。」

依據中國的〈信訪條例〉,上訪人可以向上級政府機關提出對政府的意見,檢舉官員失職、瀆職和侵害權利之行為,或者投訴一切侵害其權益的問題。

〈信訪條例〉第41條還特別規定,任何人不得報復、打擊壓制或逼害上訪人,以保障上訪人提出意見的權利。但這項規定恰恰顯示中國的上訪制度存在著上訪人被迫害的問題,而且施加報復、打擊壓制或逼害上訪人的是何人?正是被投訴的下級政府機關。 

 

層層上告到北京

〈信訪條例〉第10條規定,上訪人可以一級一級往上進行信訪。當某一級的行政機關做出決定時,不服結果的上訪者可以向再上一級的政府機關提出信訪,所以「越級上訪」在中國是屬於合法行為。

如果上訪者不服行政機關處置結果而層層上告,因為中國最高政府機關在北京,所以上訪者最後就會到達北京的「信訪辦」。

但是隨著經濟發展的步伐,中國民眾與中共官方的衝突日增,每年到北京上訪的訪民數量呈現爆炸性增加。這些含冤待雪的民眾包括被警方、檢察系統與法院系統迫害的「冤假錯案」、地方官員「貪污腐敗案」、政府和土地開發商勾結「強制拆遷案」、農民「土地被強占盜賣案」、工人「被逼下崗案」等等的受害者,人數以千萬計。

為了壓制上訪大軍,〈信訪條例〉頒行後第10年,中共開始著手修訂。

 

中國的第57個民族──上訪族

 

中國訪民以農民為最大宗,但階層遍及工人、教師、學生、警察、軍官、中共黨員幹部以及一般民眾。他們大多是從地方機關層層上訪得不到解決之後,破釜沉舟、拋家棄子前往北京上訪。

由於上訪案件年年積累,而且受理單位習於因循推諉、搪塞責任。深受冤屈的訪民在上訪的過程中往往受到更大的迫害。因為共同的上訪經驗,他們自稱是中國的第57個民族──「上訪族」。

這些絕望的上訪族,在北京自殺、抗議、遊行、攔截官員車輛、暴力衝擊政府機關,問題一年大過一年。疲於應付的中共中央,於是把集中在北京的壓力轉嫁到中國地方政府官員身上。

但是中共中央與地方的共同目標不是解決訪民的冤情,而是讓訪民從北京「消失」。於是中國的公務人員多了一款專職──專門對付訪民的「截訪人員」。

來自中國各省市的截訪人員整天在北京的信訪辦門外攔截自己所屬省市的訪民,截訪者強制擄走這些上訪族回到地方之後,不是將其投入勞教所服刑就是把智識健全的訪民送往精神病院「強制治療」。這樣的惡性循環,使民怨更加沸騰。

面對排山倒海而來的民怨,2005年5月1日中共頒布了新的〈信訪條例〉。根據新的上訪規定,上訪者不得越級上訪或者對於同一案件重複上訪。這個新的規定,形同禁止上訪。

但新的〈信訪條例〉也把接納上訪的工作正式歸入公務員體系,同時以白紙黑字宣稱將對瀆職和打壓上訪者的官員(即截訪人員)進行處分。

可是實際的情況是甚麼?2005年版的〈信訪條例〉公布一年之後,日本《讀賣新聞》以〈當官的有米吃,百姓只有草吃——北京上訪村的憤怒〉為題,把更加嚴重的上訪問題作了專題報導,打破中國官方新華社的粉飾宣傳:「條例頒布一年,集體上訪的規模趨小,黨和人民關係更加密切。」 

 

〈信訪條例〉再度修改,禁止訪民自殺

隨著中國每年的群體事件(參與人數超過100人以上的官民衝突事件)突破10萬件(據統計,中國大陸的群體事件從1999年的3.2萬起、2003年的6萬起、2004年的7.4萬起到2005年的8.7萬起,直到2006年的10萬起。參見「中國群體事件統計表」),2006年中共再度修改〈信訪條例〉。這一次的修改對於訪民權利的限制,又比2005年版的〈信訪條例〉更加嚴苛。

2006年版的〈信訪條例〉明文禁止訪民進入政府大樓、禁止訪民威脅和傷害官員、禁止訪民擾亂公共秩序、禁止訪民傳播謠言、禁止訪民捏造事實,同時禁止訪民自殺、自傷、自殘。

依據這個新的規定,訪民自殺、自傷、自殘,一律被視為「威脅政府機關」的行為,必須追究其法律責任! 

 

〈信訪條例〉是聾子的耳朵

根據最新版的〈信訪條例〉規定,信訪必須採用書信、電子郵件、傳真等書面形式進行。但是只要在北京信訪辦的門口站上幾分鐘就可以看到,到北京上訪的訪民大多數是中國底層弱勢民眾,他們之中有許多人根本不識字。

這些訪民的經濟狀況極為困頓,若非財產被貪官污吏剝奪殆盡,不會走上上訪之路。可是根據〈信訪條例〉規定,訪民們不僅得花錢請人幫忙打字印刷,在流落街頭風餐露宿的情況下,還得使用電子郵件與傳真形式才能進行上訪!

至於文件進入信訪辦之後多久才能得到回音?從中國訪民堅決採取親身上訪的形式(專有名詞為「走訪」)可知,書面上訪的希望渺茫。可是〈信訪條例〉規定,合法「走訪」的前提要件是上訪者必須持有地方政府准予上訪的證件,否則北京信訪機關可以拒絕受理訪民上訪。

試想地方政府忙著截訪都來不及,又怎麼會發給民眾准許上訪的證件?所以〈信訪條例〉與信訪制度表面上許可民眾上訪,事實上卻是禁止上訪,因此被謔稱為「聾子的耳朵」——擺飾。

 

把羊交給狼,信訪制度無效

為甚麼一個原意是要保護人民、清理貪腐的制度,在發展了14年後會逆轉為擴大上訪者災難的制度?

許北方律師指出,中共設計的「信訪制度」,在地方層級根本就是虛設,民眾告不動官員,只好上北京去「告御狀」。於是就形成了目前這種上訪形式。

中國經濟專家何清漣女士一針見血地指出,這套模仿中國古代尋找包青天的信訪制度為甚麼會無效的原因:「在古代,民眾找包青天擊鼓鳴冤,受理投訴的單位就是負責重新審理的單位,這個接受上訪的包青天有實權審判,可以推翻下級單位的錯誤施政或追究下級單位的貪污腐敗責任。可是現今中國的這套信訪制度卻不一樣。現在受理上訪的單位,沒有審理的實權。他在上訪的案件裡面挑出幾件有理的,重新發回給地方政府去處理。這就像是一頭羊被狼給欺負了,這頭羊告到萬獸之王那裡,最後萬獸之王又把羊交回狼群的手上。」

 

結果當然是狼群更加發狠地痛宰這頭羊。

看來,中國人想要找到「現代包青天」,可能只有在「戲劇裡」了。

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