美国总统川普用了很大的压力要将制造业搬回美国，美国也从欧巴马政府就有国家制造创新网络大型计划（NNMI，National Network for Manufacturing Innovation）整合产业、大学、小区学院、联邦部会、区域和州政府等组织，要快速开发创新技术、鼓励在美国投资。德国正积极推动工业4.0未来计划，发展智慧工厂、智慧生产和人机协同合作。这计划要让工业生产方式完全改观，已成为许多国家和企业努力的新方向。
在亚洲方面，日本有科技创新综合战略，并有重点发展3D打印和机器人等计划。中国有中国制造2025规划。韩国有个未来创造科学部，也有透过科学、科技、与ICT创造经济与民众福祉的政策方案。但我国最近（2月17日）有专业经济媒体在社论中引述大牌学者的话，批评政府现在的产业政策，而主张「科技主导型的经济发展模式是80年代的事，不是台湾现在需要的经济模式了」，「若想要获得令人满意的经济成长，必须靠服务业而非制造业」。这种贬低科技和制造业的言论和主要国家的策略不同，到底是先知、偏见、还是乱讲？
服务业才是台湾经济发展的重心？
贬低制造业的主张在我国并不新鲜，本世纪初就有重要政党人士主张我们只要做研发就好，制造生产可以都搬去中国。当时这种主张也许是出于对经济不了解，也许是为了支持当时想让企业大量到中国投资甚至整个搬去中国的政治主张。但是制造业大量外移的结果已造成台湾的失业及近年来工资跌回16年前的困境。为了避免不正确的主张再度伤害制造业和台湾经济，本文要说明一下制造业的重要性及有时须政策支持的理由。
那篇社论和那位学者贬低制造业的理由很简单，包括：「服务业才是主导台湾本岛经济发展的主要重心。例如香港、新加坡，服务业也是让它们经济大幅成长的关键」，「服务业才是主流」，「台湾的制造业表现很好，但多数设厂在中国或其他国家。如果单看台湾岛内的制造业，数字真的很不理想」（见《天下》杂志，2017年2月15日，p.43），以及APEC的一篇报告中「几乎没有专家看好制造业的发展能够成为成长引擎的」，「制造业的高速发展期已经过去……若想获得令人满意的经济成长，必须靠服务业而非制造业」（《经济日报》，2017年2月17日）。这些理由多属主观的结论，缺乏明确可靠的推理，也不了解经济发展和产业结构改变的原理。
▲交通建设能够促使运输产业的发展。Fotolia
经济发展 vs. 产业结构改变
经济发展常伴随着产业结构的改变。这改变包括两部分，一是经济发展使需求结构改变，因此产业的结构也需配合改变。例如人们所得提高之后花在粮食的比重常会下降，因此粮食和农业生产在经济中的比重也常下降。所得提高之后人们物质需求渐接近满足，而增加对各种服务的需求，因此经济发展到一定程度之后服务业在总生产中的比重也要上升。而所得和工资的提高也常使劳力密集之服务的成本和价格相对上升，因此其在经济中的比重也增加。这是历史上看到经济发展早期农业比重下降而后期服务业比重上升的主要原因。这种变化是经济成长和发展造成产业结构必须改变，而不是产业结构改变才能带来经济成长和发展。因此这时期服务业成长较快也不代表是服务业在领导经济成长。
经济发展伴随着产业结构改变的另一部分，是某些生产力较高之产业相对发展较快，取代低生产力产业，使产业结构改变，并使每人生产量和所得提高，而使经济成长。人类从狩猎进入农耕，从农业进入工业，以及近代科技和信息的发展，都是这一类。这是产业结构的改变带动经济发展。经济发展和产业结构有这双向的因果关系，在讨论产业结构政策时必须分清楚不能混为一谈。学者和媒体若不了解这双向影响关系，就可能因为看到某一时期A产业成长较快而在经济中的比重上升，或者看到B产业不成长，就单纯由相对成长率的高低而误以为是A产业在领导经济成长而可以不要B产业。
在产业发展政策中，有关经济发展带动产业结构改变的那部分，政策上最主要的方向是避免阻碍该发展的产业发展致使人们的需求无法得到满足，以致经济发展和人民福利受到限制。例如十大建设之前我国交通建设不足使交通运输产业无法顺利发展，产业生产和人民生活都受限制。又如第三方支付和行动支付的落后，也使一些相关产业及生活方式受阻。我国有很多老幼人口需要照顾，2001年我就在经建会提出照顾服务发展方案，但迄今这类服务仍未做好，所以现在政府已把长照当成重点发展方向。
发展带动产业结构另一个重要的政策问题，是降低衰退产业可能造成的失业等调整问题。各国的农业政策，以前国际间对纺织品贸易的配额政策，甚至目前川普要制造业回美国的政策，都有这种目的。
至于带动经济成长发展的产业结构改变，主要是较有竞争力之产业的兴起和发展，把较没竞争力的产业逼退，一方面使产业结构改变，另一方面也使经济成长。这部分是各国产业政策的重点，就是要让有竞争力而能产生较多所得之产业顺利或提早做更快的发展。前述各国的制造业科技发展政策以及我国目前的五加二政策多属于这一类。
简单地说，因经济成长而须发展较快的产业，是因应需求增加而成长，其主要政策是解除不当的限制因素；而为了带动成长而想发展的产业，则需有竞争力，其主要政策是改善其发展环境和用研发及租税等等政策提升其国际竞争力。两类产业和其对策不可混为一谈。
▲随着经济发展，人们所得提高后，物质需求接近满足，会增加对各种服务的需求。Fotolia
「高度经济发展」国家的产业政策
在各国经济发展程度较高之后，服务业之所以发展较快而提高其在总生产中的比重，主要是因为需求相对增加。而制造业和部分服务业因为可以出口，不受国内需求限制，所以只要有国际竞争力就可以大量出口而扩大生产，并提升其在总生产中之比重及整体经济成长率，因此多数国家积极的产业政策多是针对这类产业。
所得较高之国家之所以多有科技制造业的相关产业政策，是因为这些国家在这类产业较可能有国际竞争力，而且透过研发创新可以更提升国际竞争力，甚至可以持续研发而维持长期竞争力。我国制造业长期已累积甚多可以再发展的能力，而服务业能有在国际上争夺市场之能力的并不多，因此政府有较多积极的科技制造相关政策是很合理的，也和主要先进国家相同，絶非在用过时的产业政策。
台湾的产业政策？
服务业若是要因应国内需求而成长的项目，需求仍未发展前，政府只能逐步培养需求和形塑产业发展环境，很难强求更快成长。至于类似制造业可以出口的服务业，如果我国有潜在国际竞争力，确可以设法扶植发展，但我国有这种潜力的服务业似乎仍不多，很多服务业甚至服务本国人民和产业的能力都有待改善，很难急着扩大生产并出口。由此看来，若要藉政策扶植产业以带动经济发展，制造业仍有较多机会，大家不可误以为我们可以不要管制造业而只扶植服务业。
另外由于制造业需要很多本国服务业的服务支持，而服务业不只通常需求较少制造业产品支持，其所需制造业产品也多可进口，因此制造业的发展带动服务业的作用也常大于多数服务业带动制造业的作用。这种产业关联效果，也使制造业较可能做为产业政策扶植的目标。有些人或许看到制造业在已开发国家经济之比重下降，也就是成长率较服务业为低，就认为我们该多发展服务业才能得到高成长，而不知服务比重的上升多半不是服务天生较有竞争力而能高成长，而是制造业和其他产业的发展提高了所得和对服务业的需求所造成。
而即使制造业在已开发国家经济中的比重逐渐下降，包括我国在内大部分国家制造业其实仍在成长，而制造业中有些产业更有甚高的成长，以弥补外移或失去竞争力之其他产业所失去的生产和就业。在目前的全球竞争环境如果没有那些有国际竞争力之新产业的发展，制造业将会因部分产业外移或失去竞争力而萎缩，带动相关服务业甚至全经济萎缩。这种制造业内部发展新产业及结构改变的必要性，正是各国有支持研发制造业之产业政策的主要原因。
我国制造业面对强大国际竞争和挖角的压力，更要在现有制造业能力的基础上努力发展新的制造业，而不能贬低制造业而只妄想发展那些我们仍无竞争力且若只发展服务业就可能缺乏制造业支持的服务业。由此看来，前述经济成长要靠服务业而非制造业的主张是不正确的。
