電價調整最須注意的是「時機」

▲最近電價上漲,電價不可能永遠不上漲。基於效率和公平的理由,絕大部分專家和人民都認為電價長期而言必須反映成本。Adobe Stock
第255期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

最近電價上漲,有不少人批評說這可能會傷害低收入戶和小型企業,也有人批評說會引起其他物價的上漲甚至通貨膨脹。這些現象確實可能存在,但電價不可能為了避免這些現象而永遠不上漲。基於效率和公平的理由,絕大部分專家和人民都認為電價長期而言必須反映成本,政府即使為了保障弱勢生活等理由而對他們補貼電費,通常也是做有限金額或比例的補貼,因此電力成本持續上升時,電價遲早仍要上漲。有人負擔不起及引起通貨膨脹的可能性只能用其他方法來解決,永遠不漲電價不是辦法。而其他方法之中最重要的就是漲價時機的選擇,因為有些時機漲價可能造成的傷害比較小。要討論各項電價上漲政策,要看其「時機」是否恰當,而不是凡漲價就只會批評說會傷害弱勢及引起通膨。

考量「保護弱勢」

先從保護弱勢的角度來看,電價上漲會增加弱勢家庭的生活成本,而在他們生活愈困難時,同樣用電成本的增加所造成的痛苦會愈大,這就暗示在經濟不景氣、失業率高、薪資停滯、其他生活成本上漲不少時,電價上漲會造成弱勢者較大的困難。若沒有配套辦法,如發給消費券或低收入津貼等政策來補救,這些時候就較不宜調漲電價。過去幾年疫情期間,政府忍受台電虧損而不隨成本上升調漲電價的主要原因之一,可能就是當時有不少人因為疫情而有較大的生活壓力,現在疫情已緩和,景氣也回溫,可能較宜於調整。

小型企業的問題也類似,但可能更敏感。因為電價上漲若使家庭生活成本增加a%,就可能使他們能享用的東西減少a%或受到a%的傷害。而電價上漲占成本的比例只要大於小企業的利潤率,小企業即可能因而變成虧本難以繼續經營。所以電價上漲時機要更注意當時小企業的處境,包括景氣、利潤率、成本能否轉嫁到售價,乃至滙率和其他物價的變化。2008年馬政府油電雙漲政策就是在全球景氣正在下降之際,所以受到批評。而油價上漲更選在下班時間之前宣布,使人民搶在漲價前加油以致造成大亂,則是更細節的時機錯誤(請參閱:陳博志,〈油價的經濟學不是只有反映成本〉,《看》雜誌第18期,2008年8月本專欄)。

電價上漲對通貨膨脹的影響更為複雜,而時機的選擇也更為重要。電費在不少產業是重要的成本,電價上漲使不少產業的售價可能至少部分反應成本而上漲,而這又會引發另一批產業成本和售價的上漲。這些價格很可能會隨電價上漲的現象,也會引發人們對整體物價上漲的預期心理,而可能進一步引發通貨膨脹的動態作用。

如果電價上漲時恰好已有較高的通貨膨脹預期心理,廠商也較容易把上漲的成本轉嫁到售價上,甚至漲更多,則電價引發通貨膨脹的可能性就較高,實際發生的物價上漲率也可能高於只反應電力成本時應該造成的物價上漲。所以電價比較不宜在通膨預期心理較高或較易被觸動的時機調漲,以免其帶動物價上漲的作用被放大。

考量「通膨預期」

話這樣講好像很簡單,但實際政策判斷並不容易,因為這裡有些利弊相互衝突的情況。景氣不好時較不會引起通膨預期和物價過度上漲的現象,但因為成本不易轉嫁到售價,對弱勢企業的傷害可能較大。而在景氣好而通膨預期高時,若暫時凍結電價,很多人仍知道電價將來遲早要漲,並把可能漲幅加到對物價上漲率的預期之中,使凍漲的效果不大。

1973年第一次能源危機時的經驗就是一個慘痛的歷史。當時國際景氣很好,很多物價快速上漲,我國有鉅額的出超而國內資金充斥。政府擔心油電和其他公用事業價格上漲,會帶動更大的通膨預期及實際物價上漲,因此時任行政院長蔣經國宣布各種政府控制的價格都凍漲。然而當時國內外物價上漲的壓力已非這項善意政策所能抵擋,不少人把這些凍漲價格解凍時可能帶來的物價上漲,放到通膨的預期心理之中,所以物價上漲的壓力難以降低。

但實際上還沒上漲的那些價格,卻使人們有更多的購買力在各種產品和不動產形成更大的需求壓力,甚至也使某些出口品暫時有偏高的國際競爭力,而造成更多的出超、貨幣供給,以及薪資和其他價格上漲的壓力。於是到次年春節政府讓各種凍漲的價格解凍時,其他產品和工資已上漲超過原本該有的程度。解凍之後更又因為成本的反應而帶來進一步的物價上漲。結果1973年和1974合計,我國的物價上漲率是全球最高的幾個國家之一,產品國際競爭力因而下降,再加上能源危機之後的全球不景氣,使台灣遭遇二戰後少有的經濟衰退。但政府當時把衰退的原因全推給能源危機和國際不景氣,所以這些經驗一般人並不太了解。所幸2023年的全球通膨遠低於第一次能源危機,而且經濟也不太景氣,台灣也只凍漲電價,所以並沒有造成像1973年那樣的不良後果。

 

雖然影響電價調整時機的因素相當複雜,很難在文章或法令中訂出明確的計算公式,但執政者和論政者並不難選擇較好或至少避開太不恰當的時機。Adobe Stock

▲雖然影響電價調整時機的因素相當複雜,很難在文章或法令中訂出明確的計算公式,但執政者和論政者並不難選擇較好或至少避開太不恰當的時機。Adobe Stock

 

考量「國際成本」

電價上漲另一個時機問題是國際發電原料成本的變化。國際成本上升理應反應為電價上漲。但若電價馬上跟著上漲而帶動相關物價上漲之後國際成本卻大幅回跌,則我們即使馬上也讓電價回跌,原先漲電價時被帶上來的各種物價,卻可能因為價格的向下僵固性而不容易回跌,因而可能使物價變成不必要地上漲過多。這就有可能使我國物價上漲率高於外國,甚至降低國際競爭力。因此當國際成本如原油價格上漲時,若我們研判它不久之後會回跌,則可能不宜讓國內油電價格馬上跟著上漲。但國際成本的未來變化並不易預判,所以電價要不要或要等多久用什麼速度來反應成本,也不是有簡單答案的政策。

雖然影響電價調整時機的因素相當複雜,很難在文章或法令中訂出明確的計算公式,但本文目的就是要提醒執政者和論政者,只要一直留意前述各種因素,並不難選擇較好或至少避開太不恰當的時機。若有人不考慮這些時機的因素,而只因為電價上漲會使生活成本、生產成本,以及價格上升就直接反對上漲,恐怕不適合當決策者甚至評論者。電價和大部分政策一樣,不可能只有利沒有弊,也不太可能沒有不確定的因素,決策者要有能力在利弊的可能性和時機中做判斷和選擇,評論者也要就這些判斷做評論。

趁機「重啟核電」?

至於有些人說若不反核電或重啟核電乃至核四就不必漲價,則是一種混水摸魚的說法。即使一直有固定數量的核電而且其成本不變,其他發電成本上升時,電價一樣要上漲。而重啟核電是爭議極大而且不可能在短期內做到的事,所以和現在電價是否該上漲也是無關的,即使將來要再用更多核電,依現在的成本來看,電價遲早仍應上漲。何況核電除了有很大的風險且廢料無法處理,是否像擁核者說的那樣較為便宜,國內外也有很多不同的意見。這議題很專業而複雜,在本文乃至最近電價問題的眾多討論中都沒辦法詳細說明。擁核者在這時候來推銷核電,也可能是利用人們正在煩惱電價上漲的時機,來使人忽略或沒空討論核電的真實成本及風險,因而能混水摸魚而吸引一些人支持核電。就這點而言,他們倒是找對了宣傳的時機。

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