全球化是死了還是將得到新生命?

▲過去幾十年經濟自由化和貿易開放是主要潮流,貿易自由化常被直接當成是全球化。Adobe Stock
第244期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

全球化是過去幾十年描述世界趨勢最重要的用語,但近年來各界對全球化有很多反思和批評,過去領導全球化的美國更採行了不少好像違反全球化的政策,不少人說現在是在反全球化、去全球化、甚至全球化已死。然而全球化的定義其實並不確定,被反、被去、被說是死去的全球化,並不見得是很多人理想中想追求的那個全球化。更精確地講,最近的全球趨勢,比較像是要由沒有世界政府管理而不重視公平、安全和環境的全面價格競爭,走向重視公平、安全和環境的局部性合作。兩者都不是最理想的情況,也不一定那一個比較好,但新的趨勢比較可能是未來達成真正理想全球化世界的途徑。

全球化=貿易自由化?

全球經濟的理想應該是在公平競爭下,兼顧社會公平及環境保護的世界全面分工合作。有些人談全球化時是在想這個理想,但這個理想仍有點遙遠,大部分時候人們說的全球化只是好像要朝這個理想發展也就是「化」的過程。而過去幾十年經濟自由化和貿易開放是主要潮流,很多人希望自由開放能導致理想的全球經濟分工,甚至世界大同,因此貿易自由化常被直接當成是全球化,而對貿易自由化的質疑或阻礙也常被說成是反全球化、去全球化或全球化已死。

然而只有自由化並非真正全球化。名經濟學家查爾斯.金德伯格(Charles P. Kindleberger)幾十年前就指出,只有世界經濟而沒有世界政府來管理將會出差錯。雖然有世界貿易組織(WTO)這個目前最接近世界政府的組織在管理,但許多國家還是有很多貿易障礙和不公平的產業補貼等政策,以及盜取別人智慧財產的行為,而WTO還允許各國組成自由貿易協定這類小圈圈而對被排擠在外的國家採取不公平的政策,所以目前國際問題是不夠自由且不公平的,不合全球化的理想境界。

貿易之外的國際問題更缺少世界政府來有效管理,所以各種國際間的公共財,包括安全、和平、健康以及環境等等問題,都不易達成各國都遵守的規範。結果是這類國際公共財的質量常遠低於對全球人類最好的水準,就像政府無能的國家之治安、司法、和生活環境等公共財常不好的情況一樣。這也離全球化的理想很遠。

即使在各國內部,學理上因自由開放而應該得到補償的人也常未得到足夠的補償,因此形成失業和所得分配惡化的不公平現象。這也不是當初追求全球化的理想。而這種現象也是過去以自由化為主的全球化最先受到強大質疑和反對的地方。此外激烈的國際價格競爭也常使廠商忽略國際分工的風險。

由各國以不公平政策傷害或排擠其他國家,全球安全、和平及環境等公共財未受到必要的照顧,以及各國內部未能充分照顧合作風險及被自由開放傷害的人民這三個層面來看,過去全球化的達到的實況並不合全球化的理想,全球化仍未活過,因此改變這些實況也不能說是全球化已死。大家更值得關心的是目前想改變這些現況的做法會不會比現況更好,以及會不會使全世界更可能走向全球化真正理想的境界。未思考這些問題就用過去自由放任的做法或達到的情況做標準,把各種改變直接稱為去全球化、或反全球化、或全球化已死,可能會讓人誤以為現況是較好的。

盤點過去全球化的利弊得失

過去幾十年近乎自由放任的全球化最明顯的成就,是透過廠商乃至政府間的價格競爭,各種產品或生產鏈被細分到很多國家去分工生產,而使產品價格降低並使很多國家得到發展機會。但自由放任也產生了前述的各種問題,現在各國及很多企業為了更重視安全和保護弱勢等等目的,而採取不只重視價格競爭的分工方式,對在目前分工方式下獲利的人當然是一種損失。但大家應該是認為現在要追求的安全等目標的價值更高,才會願意犧牲低價或成本的利益,才會採取新的分工方式。所以若把這些價值考慮進來,這部分改變整體而言應該不是一種損失(請參閱:陳博志,〈肺炎後的全球新分工趨勢〉,《台經月刊》,43卷7期,2020年7月)。

 

過去在全球層級近乎自由放任的情況下,有些國家採取了不公平的產業和貿易政策來搶奪別國的產業技術和市場,造成貿易衝突。Adobe Stock

▲過去在全球層級近乎自由放任的情況下,有些國家採取了不公平的產業和貿易政策來搶奪別國的產業技術和市場,造成貿易衝突。Adobe Stock

 

而在過去在全球層級近乎自由放任的情況下,有些國家採取了不公平的產業和貿易政策來搶奪別國的產業技術和市場。從經濟理論和全球化的理想來看,這對全球而言是會降低效率而造成損失,因此其他國家若採關稅等措施抵制這些靠不公平手段搶奪市場的產品,表面上看雖然好像也是不自由或保護主義的政策,但因其作用是要迫使外國放棄不公平政策或抵銷其效果,是要降低已存在的不公平和其傷害,所以在參與抵制的國家夠多而能用高出不多的成本生產要抵制的產品時,對全球很可能是有利的。而這些對策也可能迫使原先採取不公平政策的國家放棄這些政策,世界就可以更接近全球化的理想。由此可見我們也不宜把抵制不公平政策的各種限制自由貿易的措施說成是保護主義或反全球化。

不過各國的不公平政策常很複雜,再透過複雜的投入產出關係,其他國家有時並不容易精確掌握外國不公平政策對各項產品的全部影響。因此有些國家會想用超過外國不公平政策的反擊力道來迫使對方改變。而有些國家則想直接補貼或扶植自己的相關產業來和外國的不公平政策對抗。這些不是直接限制外國不公平產品的政策,原則上即使正確,實際上卻有可能做過頭,而變成讓全世界有更多不公平的政策,甚至形成各國政策的惡性競爭。這是目前比較令人擔心的可能性(請參閱:陳博志,〈抵制不公平貿易對手並非殺死全球化〉,《台經月刊》,46卷6期,2023年6月)。

 

近年來經貿之外的全球合作和規範則已有重大的進步,不知不覺中ESG已成為全球的道德共識。Adobe Stock

▲近年來經貿之外的全球合作和規範則已有重大的進步,不知不覺中ESG已成為全球的道德共識。Adobe Stock

 

如何走向全球化真正理想的境界?

要去除不公平政策的傷害而走向真正全球化的理想,最好的方法也許是有個世界政府出來強制廢除各種不公平政策。但這在短期內仍無法辦到。退而求其次的辦法是有夠多願意公平競爭與合作的國家結合起來,一方面形成大的力量共同抵制不公平國家以要求它們放棄不公平政策,另一方面要求公平國家內部也有夠多不同產業具有替代不公平國家產品的能力,而使抵制不公平國家的成本不致太高。要求公平國家也該有更具體的合作規範,以避免前述抵制過度及不當補貼而反造成更多損害的情況。

美國推動的「印太架構」及「台美21世紀貿易倡議」應該朝這方向努力,也就是多國合作制裁採取不公平政策的國家,以及協助被威脅迫害的國家,並合理限制不必要的貿易抵制及產業補貼或其他不公平政策。這樣它即可成為在盡量降低目前抵制成本的情況下,更有效抵制不公平政策而將全球推向全球化的真正理想的局部性世界政府。而採取不公平政策的國家若因這些壓力而願放棄不公平政策,這局部的合作即可逐漸擴大而成為全面的世界政府並達成全球化經濟的真正理想。

這種貿易上多數國家合作走向真正全球化理想的組織也許仍待努力,但這幾年經貿之外的全球合作和規範則已有重大的進步。不知不覺中ESG(即為企業永續經營的績效指標,指環境保護Environment、社會責任Social和公司治理Governance)已成為全球至少在口頭上的道德共識,也快速在許多國家和企業形成相關的規範。特別是推動這理想的人們巧妙地把它們變成金融業的道德標準,而產生可能比政府政策更快速的效果。

避免地球氣溫上升過多,特別是降低二氧化碳排放的理想,已在全球討論和推動超過半個世紀,但在以往以自由開放為主軸的全球化時代卻只有少量進展。價格競爭壓力使多數國家和企業為了國際競爭力而不敢採取強力的減碳措施,多數國家在《京都議定書》的減碳承諾都成為空話。但減碳乃至淨零的政策最近在多數主要國家已進入實際行動,而其中很大的一個動力是歐盟決定要採用「碳邊境調整機制」(Carbon Border Adjustment Mechanism,簡稱CBAM)即碳關稅,對部分進口加稅來平衡它們未在生產國適當負擔的排碳成本。這措施在過去的自由開放式全球化中可能被說成是一種貿易障礙乃至保護主義,但它實際上卻是讓排碳該負擔的成本全球化,以走向全球公平合作的重要手段。

在新的趨勢中,除了排碳和ESG,其他世界性的公共財也得到更大的重視以及更多的國際合作。以往許多世界性公共財常是沒有人願意出錢出力,或是由美國當國際警察來局部負責管理。結果不管美國是否在其中偏向美國的價值觀或利益,都會受到批評。而隨著美國在全球相對不再那麼獨大,美國的管理能力和意願也可能下降。最近因為有些國家自私要依自己的利益或想法而破壞某些公共財或占為己有,因此一些重要國家已查覺必須聯手來保護及發展世界公共財。台灣海峽的和平安全以及台灣的自由民主,由台灣自己的事和美國可能的承諾,變成G7和其他一些主要國家都表態支持,就是重要的例子。

總結來說,過去的全球化是以降低成本的商業利益為動力,它仍不符全球化的理想,現在安全、公平、永續以及其他世界公共財得到更大的重視和規範,低成本及自由化的重要性相對降低。這個新方向更可能達成全球化的真正理想。台灣曾是利用低工資在初期的全球化中獲利甚大的國家,但後來又曾因產業被外國的低工資、孤立排擠以及不公平政策而受害很多。在新的趨勢中我們要和追求公平及和平的國家合作,利用我們的經驗幫助新趨勢朝理想的方向發展,追求理想全球化的新生,才是正確的對策,不必擔心以前的全球化是否已死。

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