一部憲法 各自表述

課房屋稅在台灣是依憲法23條和19條所做的事,並不違憲。
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第173期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

《憲法》號稱是國家的根本大法,地位崇高而重要。不過「憲法」在台灣的地位卻一直有爭議,大家只拿它合自己意的地方來用。最近很多似乎不到憲法層次的問題也有人拿憲法來爭論,例如有人說房屋稅是違憲、有人亂停車被取締時說憲法沒有禁止、也有官員主張調降公務人員退休金不違憲。我做為經濟學者,本文要談憲法也是撈過界。不過我常說的笑話之一就是:「我曾在台大法學院教過好幾年憲法。」這個也可算濫用憲法的故事最後再講。

 

問題1:憲法沒有禁止人亂停車?

先講較簡單的停車問題,憲法確實沒有禁止人亂停車。憲法相關的條文可能是第10條的「人民有居住和遷徙的自由」,以及第22條「凡人民之其他自由及權利,不妨礙社會秩序公共利益者,均受憲法之保障」。但亂停車不只可能妨礙社會秩序公共利益,憲法23條更明訂:「以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難,維持社會秩序或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」。

換言之,即使是那些明訂的自由權利,為了公共利益等因素也可以以法律來加以限制。所以停車即使是一種自由權利,卻不是不能依法律限制的自由。被取締違規停車的人不能因憲法沒說不能停,就說亂停不違憲而拒絕被取締。他頂多只能去質疑取締違規停車的辦法是否符合憲法23條所規定的法律基礎。

 

問題2:憲法沒有規定要課房屋稅?    

房屋稅違憲的問題,是由台大法律系畢業、歷任財政部高層及最高行政機關首長的陳沖先生所提出,其權威性應該很高。然而實質上它和前述違規停車的問題是一樣的,即憲法沒有規定要課房屋稅(沒有說要取締亂停車),而課房屋稅(取締亂停車)會妨礙人民的某種自由權利。

陳沖先生說房屋稅違憲的理由是:「人類擁有遮風蔽雨的居所是基本人權……我國憲法第15條保障人民的財產權,因此人民不應單純因對財產有『所有權』而被課稅。」這主張已被很多人和財政部乃至媒體社論批評。若對憲法說要保障的財產權課稅是違憲,那不只對汽車等其他財產之課稅都違憲,對憲法所指各種其他人民權利有關的事情之課稅也都可能違憲。例如同樣憲法15條也保障生存權和工作權,那所得稅是否也妨礙生存權和工作權而違憲?房價和房租太高對人民擁有遮風蔽雨的居所之基本人權的傷害更大於房屋稅,是否也違憲?若對持有財產課稅是違憲,那對財產移轉課稅如證交稅是否也違憲?憲法對權利的保障若可以這樣擴大解釋,政府大概甚麼事都不能做了。

其實憲法和以前學法律的人,並沒有那麼笨。就像前述亂停車的例子一樣,憲法第23條已明訂,各種自由權利都可在增進公共利益所必要時依法律加以限制。因此就算對房屋課稅是妨礙憲法第15條的財產權,它仍應是符合第23條所規定的依法律對自由的限制,因而並不違憲。除非大家認為政府乃至國家並無存在的必要,否則國家政府就要存在而做一些維持社會秩序和增進公共利益的事;而要做這些事就必須有經費,因此也必須課稅。所以課稅乃是增進公共利益的必要手段。憲法19條也因而明訂「人民有納稅之義務」。因此課房屋稅是依23條和19條所做的事,並不違憲。房屋稅適度的調升反而可以平抑房價,而讓更多人買得起和住得起房子(請參閱陳博志:〈房屋和地價稅的幾個學理問題〉,《台灣經濟研究月刊》,39卷第10期,2016年10月)。

 

在威權時期,高中生要唸《三民主義》,且大學聯考《三民主義》是各類組都必考的科目。而「國父思想」又是大學的必修課。Fotolia

 

問題3:調降公務人員退休金不違憲? 

調降公務人員退休金的事情,則和前兩者不太一樣。它當然也不違憲,但不違憲並不表示它就可以隨便亂做。企業欠錢不還,雖然傷害了別人的財產而可能違法,但卻未到違憲的地步。企業甚至可「依法」破產或只負有限責任。

政府給不起原先承諾的退休金,和民營企業付不出或不付原先承諾的退休金,性質上是類似的事。公務人員不宜希望公務員有高於一般受雇人員的憲法權利。這類債權債務關係或可能的債權債務關係,有很多其他法令做雙方爭執的依據,不是憲法。而政府若要逃避自己原有的承諾或債務,合情、合理及合法是比不違憲更關鍵的問題,所以政府也不宜像違規停車的人一樣,拿不違憲當作為所欲為的藉口(請參閱陳博志,〈年金改革要講清楚目的和道理〉,《看》雜誌,171期,2016年9月)。

 

法治 vs. 法管

憲法在台灣這樣被廣泛引用,並非大家很重視憲法,而更可能是大家不太尊重憲法。所謂民主法治乃是由人民訂定法律而政府和人民共同遵守,不輕易改變。但中華民國憲法並非台灣人民制定的,台灣人民現在雖可能以增修條文的方式來修改憲法,但其中很多東西卻被認為在政治上不宜更動。所以這部憲法在台灣並不是真正「法治」(rule of law)的體現,反而像是外力或少數人用來管制台灣的「法管」(rule by law),因此憲法並未得到大家的尊敬。中華民國憲法中有不少條文也是不合理或不可行的,只是大家都裝做不知道而把它們擺在那裡。

不談那些意識型態和國家體制的爭議,單就經濟方面,這部憲法就有很多不合時宜、不可行、甚至不知所云的條文。這些條文不照著做或許都算違憲,照著做則可能算是笑話。例如142條要「節制資本」、143條對土地利用要「規定其適當經營面積」、144條「公用及其他有獨占性之企業,以公營為原則」、145條「國民生產事業及對外貿易,應受國家之獎勵、指導、及保護」、146條「促進農業之工業化」、以及157條「應普遍推行……公醫制度」等等,都可能是不正確或不可行。150條「國家應普設平民金融機構,以救濟失業」,難道是要借錢給失業的人用甚至不必還嗎?152條「人民具有工作能力者,政府應予以適當工作機會」實際上是辦不到的。而若依165條「國家應保障教育、科學、藝術工作者之生活,並依國民經濟之進展隨時提高其待遇」的規定,那些招不到學生之學校的員工們都可以放心了,因為國家會保障他們的生活。

 

經濟學者教「憲法」?    

最後來講我竟然教憲法的故事。在威權時期,高中生要唸《三民主義》,且大學聯考《三民主義》是各類組都必考的科目。而「國父思想」又是大學的必修課。台灣開始民主化時,台大一些教授認為應廢掉國父思想這門課,但政府不同意。教授們乃改主張說這門課的教授應可由各系自選,不一定要由國民黨派來的人教。這主張當局無法反對,但各系其實很難找到人來教。經濟系的張清溪和陳師孟教授是改革的推動者,經濟系當然該率先有人願意去教這門課。於是我就答應去教。

而為了怕當局以我非「國父思想」專家而否決,我的老師陳昭南院士就掛名和我合開。陳昭南老師是台灣最早在國際上大量發表學術論文的經濟學家,他的成就可說至今無人超越。但當年他在中研院經研所感到一些排擠,而政府恰好又下令各大學和中央研究院要設「三民主義研究所」,因此中研院錢思亮院長就請陳昭南老師當三民主義研究所的所長,一方面以陳昭南老師的學術地位抗拒政治力的介入,另一方面讓他以三民所之名實質上領導社會科學的整合研究。有了陳昭南這頭銜,我們很順利取代國民黨派來的教授來教國父思想,而我實際上的教學內容,是以經濟學來分析孫中山和經濟有關的主張,所以並不算離題,也仍能對經濟系學生有所助益。

這改革成功後,教育部決定不再強迫必修國父思想。但政府也不敢改太快,所以改立另一個必修課叫「憲法與立國精神」,因為依中華民國憲法,立國精神就是孫中山先生的思想,對那些堅守國父思想的人也有交待。這門課仍然由我開,所以就有了我這可以教憲法的笑話。不過我教的乃是經濟政策及憲法中和經濟有關的部分之經濟學分析,不是三民主義。所以亂表憲法,我也有一份。

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