稅改的效益評估亟待改善

要改善財政,除了獲得共識、勇敢執行之外,對方案效果的評估是更為重要的。
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第141期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

美國和希臘等國家先後出現財政危機而重傷其形象與經濟,我國也面臨稅收不足及政府負債太多的問題而令人擔心。有鑑於財政的困難,前副總統蕭萬長先生不久前提出了廢除兩稅合一制的主張,也有立法委員呼應要提出修法。中央研究院也組「稅制改革建議委員會」,想找出一套可長可久的稅制藍圖。但若要成功改善我國財政,除了要能提出可得到社會共識且政府敢執行的方案之外,從過去的經驗來看,對方案之效果的正確評估可能更為重要。

我國過去對稅制改革效益之評估可說做得很糟,因此犯了很多錯並造成很多傷害。例如財政部推動兩稅合一時主張稅收損失很小,而客觀來看,稅收損失卻會很大,但財政部和政府卻一意孤行強勢推動。如今稅收果然損失慘重危及財政,連當年的行政院長都出來主張廢除兩稅合一,可見錯誤的稅收和效益評估危害有多大。

從兩稅合一到證所稅 十多年來的稅改成效如何?

1996年政府開始推動兩稅合一時,我曾寫很多篇文章提醒政府其中的問題。我曾在1996年10月11日和1997年6月8日在《經濟日報》的社論,以及1997年6月22日在《工商時報》的專論等多篇文章中,指出稅收的損失遠大於財政部的估計,並指責財政部未對外界的質疑提出令人滿意的答覆。我曾要求財政部提出估計稅收損失的方法及改制對未來十年稅收的影響,但財政部卻不檢討說明。16年後的今天,一般認為兩稅合一造成的稅收損失,很可能和當年批評者所說的差不多,每年可高達千億,這也可說是近年政府稅收不足、財政惡化的首要原因,所以蕭前副總統才說該廢。然而財政部仍不願提供稅收實際損失的精確資料給人民。

兩稅合一的目的是要鼓勵投資,而當時我也質疑政策中對保留盈餘加課10%稅的做法可能妨礙企業的儲蓄和投資,但一樣沒得到合理的回應。而兩稅合一以來我國的投資意願並未見增加,投資占GDP的比例實際上是減少的,但政府也未嚴謹分析當時促進投資的目的是否有效。

同樣以促進投資為目的的還有2009年營所稅率的大幅下降,以及遺贈稅率的調降,但稅率下降以來我國的實質投資卻一直低於2007年。而這項減稅對稅收的影響當時也未曾有詳細可靠的評估。其他如最低稅負制和奢侈稅等政策,推動之時所說的稅收及其他效益也都遠高於事後的實際成效。證所稅由前年在爭議中強勢訂定到去年又在爭議中匆促修改,也明白顯示其中不只是對稅收,對股市和投資也都沒有可靠的評估。20多年前那次訂定之後又不能真正執行的證所稅,也是稅改未仔細評估的經典。

這些例子顯示,我國過去的稅改常常缺乏對稅收及其他影響的仔細評估,更別說客觀評估。稅改常是以一些理念、口號、甚至選票目的做為推動的力量。而由於財稅資料多由政府掌握,除了少數人之外,一般學者和研究機構甚至拿不到研究所需之資料,因此也很難提出有力的不同意見。中研院要研究稅改值得鼓勵,希望參與者自己先檢討在前述評估錯誤或出問題的稅改時,他們為何無法提出正確的評估和反對意見,以確定這次他們有辦法做出正確的評估而不會再犯錯。

8.593%營業稅率 可收GDP 11.85%之效?

不過去(2013)年12月27日某位中研院院士及「賦稅改革委員會」顧問的文章,卻讓我不敢太樂觀。該院士有令人敬仰之學術成就,本文不是要批評他個人,所以不提其姓名,僅指出其主張之錯誤,以提醒國人稅改不能太草率。該院士主張用營業稅來代替個人所得稅、產業稅和企業所得稅。依他的推算,只要8.593%的營業稅率即可收到GDP之11.85%的稅收,也就是2012年我國的全部稅收。在他看來這營業稅不只簡便而可取代其他的稅目,而且可增加經濟成長。但這麼好的東西通常值得懷疑,實際上院士的主張是不正確的。

他沒注意到我國現在已有5%的營業稅,其稅收卻只有GDP的1.9%,豈可能稅率提高到8.593%就可收到GDP的11.85%?他得到那麼高稅收有兩個主要原因,一是實務上不少消費項目如教育、醫療、和自用住宅的設算房租是不課營業稅的,另一則是他的營業稅和通用的定義並不相同。後一項差異不只是主要差異的原因,而且會使他主張的稅制根本不具通常之營業稅的方便和提高經濟成長率等利益。

通用也是我國現行的是加值型營業稅,在每個生產階段或對每個企業都只對其附加價值而不對其原材料課稅,所有階段加在一起就等於是只對消費時的價格課一次稅。但該院士的營業稅除了對消費時的價格課稅之外,也要對各企業資本報酬之外的成本課稅。他推算的稅收會較多,就是因為對成本另外課稅且重覆課稅而來。而這差異不只使他的主張失去通常營業稅的好處,還會造成甚大傷害。

對成本課稅的第一個缺點是提高企業成本而降低出口競爭力。現行加值型營業稅不對出口品課稅,生產過程中已納的稅可退還出口廠商,因此對出口競爭力有利。但院士的設計中並無出口退稅,所以會降低出口競爭力,也不利於投資意願和經濟成長。

院士稅制的第二個缺點是會重覆課稅,而不當地扭曲產業方向及生產方式。他的設計是對每家企業資本報酬之外的成本課稅,因此企業由其他企業買進之原料零件又要再被課一次稅。如果產品像目前的實際情況那樣,輾轉在多家企業多次加工,則上游生產過程的成本將會被課很多次稅。這樣重覆課稅就是他只用8.593%的稅率就可以收到GDP之11.85%稅收的原因。

重覆課稅不只有失公平,也使企業為了降低稅負而不願採用較有效率的廠商間垂直分工,也就是經濟學所說的迂迴生產。重覆課稅也使愈上游的產業被課愈多稅而不願在我國投資生產。院士不對資本報酬課稅的主張不只政治上可能太不公平而無法被接受,偏向對薪資課稅也會使企業選擇較資本密集的產業和生產方式,而減少創造就業。此外,因為是對成本課稅,廠商若和上游勾結低報成本也就是上游售價,則雙方都可以逃稅。這也和現行營業稅成本愈高則稅愈低,因而可上下游相互牽制勾稽而防逃稅的功能相反。

上述分析顯示,院士提的稅制不只不是通常的營業稅,實際上也和通常之營業稅的利益背道而馳,但極有學問的院士卻仍會不察其差異,不察其估計稅收的來源,而以通常之營業稅的優點來鼓吹他提出之不正確建議。如果主政者和人民迷信權威,竟採用了這樣的建議,那國家又會遭到一次亂改稅制的損失。所以我希望參與稅改的專家和有權人士更虛心努力研究其各種主張的效益,不要隨便說隨便改。我也希望財政部能提供充分的資訊,讓要研究和批評稅改之效益的人能得到更精確的評估。

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