中國經濟社會系列

房地產泡沫與中國地方政府財政危機

中國房地產市場陷入蕭條之後,中國各地的地方政府即將面臨的財政危機。
中國房地產市場陷入蕭條之後,中國各地的地方政府即將面臨的財政危機。
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第21期
何清漣

最近幾個月,一直充當中國龍頭產業的房地產業處於風聲鶴唳狀態,各種傳言紛起,尤其是銀行限貸令頒布之後,資金飢渴成了中國所有企業的傳染病。先是一些地方出現了客戶斷供現象,一些客戶寧可銀行將房屋沒收也不願意再繼續供款,於是先是中國媒體驚呼各地出現了「斷供潮」;接著又是各地銀監局出面闢謠,稱「斷供潮純屬子虛烏有」;繼而是房地產企業開始降價促銷,而拉開這一幕大戲的是房地產大亨深圳萬科公司。從8月底開始,萬科在長江三角洲地帶做了房市降價的「帶頭大哥」,拉動了降價潮。一向對中國唱好的摩根史坦利為了保證自己信譽,終於開始「預測」中國房地產有崩盤的危險。

當所有目光對準房地產市場,並希望政府能夠有所作為時,一個更大的危險卻被忽視了,即房地產市場陷入蕭條之後,中國各地的地方政府即將面臨的財政危機。

房地產業與政府的關係

自從1990年代初以來,中國的房地產業在20年間經歷過兩輪大起大落,而其大起大落均與政府有直接關係。有人將中國房地產市場稱之為「政治市」,不無道理。所謂政治市,是指讓一個市場化的行業發展滲透了政治因素,其含義有兩重:一是指政府出讓土地的收入及房地產業上繳的稅收,早已成為各地政府財政收入的主要來源。一般來說,土地出讓金收入已占到地方政府財政收入的一半。2004年全國出讓金的價款更達5,894億元,占同期地方財政總收入的47%。而2005年與2006年兩年,全國土地出讓金收入均超過萬億,而2005年地方財政收入總共才達14,597億元──從土地出讓金占地方財政收入比例之大來看,說其構成了地方政府的財政命脈也不為過。二是指政府官員也早將土地批租作為牟取私利的重要管道,國家審計署早就公布:80%以上的貪官均與土地有涉。自從國家審計署每年公布審計結果以來,土地審批一直是審計署稱之為腐敗黑洞的領域。

房地產業資金鏈條正在斷裂

房地產業與地方政府之間的關係,我已經在不少文章中反覆強調過。這裡再提供一組房地產業的平均負債率數據:2006年,中國房地產企業的平均負債率為72%,2007年上半年75家上市房企的平均資產負債率為59.55%,北京房地產業平均負債率高達79%。

今年上半年,監管部門對上海房地產企業貸款情況及其資金狀況做了抽樣調查。調查結果顯示,上海房地產開發企業總體資金來源減少,資金趨緊,負債率上升,部分過度擴張的企業面臨資金鏈斷裂危機,但目前尚未成為普遍現象;如果政策面繼續趨緊,房地產企業資金鏈可能斷裂,銀行貸款面臨的風險不容樂觀。

地方政府債務雪上加霜

房地產業全面告急,不僅將造成銀行貸款的巨大風險,還將造成地方政府財政收入斷流。這些年中央政府揮金如土,但地方政府卻債台高築。之所以會如此,倒是全拜前總理朱鎔基1994年實行分稅制之賜。

分稅制的主要成果,是使中央政府控制住了大部分的稅收收入,重新掌握了財政主動權。但分稅制只是成功地重新分配稅收收入,並讓中央獲得錢袋滿脹,卻根本沒有涉及中央與地方政府之間支出責任的重新分配。分稅制之下,地方政府財權小,但事權極重:由市、縣兩級財政承擔全部的養老、失業、低保、撫恤和其他社會保障項目的支出,中央卻不用掏錢支付任何社會福利事業。當中央政府把大部分的收入都抓在手裡、卻將大部分支出責任都推給地方的時候,地方政府為了維持本身的運轉及官員利益,只能想方設法羅掘稅源,壓榨百姓,並大量舉債。

早在2001年,有關專家使用目前國際上普遍採用的財政風險矩陣法,推算出中國縣及縣以下的財政虧空約為2,100億元,縣鄉債務規模超過1萬億元。此外,全國2,800多個縣(市)中,有三分之一以上的縣面臨財政赤字,依靠舉債度日。

中國財政部經濟建設司曾就地方政府負債做過專項調查,並於今年6月發布了《中國城市負債問題的調研報告》。該報告抽取了全國65個大中城市作調查樣本,要求這些城市填報的城市財政債務包括國債轉貸、財政借款、外債、財政性投資公司債務、國內銀行借款、地方商業銀行不良資產以及財政對外擔保承諾。據統計,2004年這65個城市的本級財政債務總額為5,620億元左右,而財政部估算這65個抽樣城市的總負債額在7,000億元左右。按照平均數推測,全國地級及以上城市的負債總額為10,800到12,000億元。財政部的調查結論指出:1998年至2004年,這65個城市的負債年均增速高達40%,遠遠超出13.4%的GDP年均增長率和17.6%的可支配財力增長速度,債務率(債務餘額/可支配財力)已經超過100%。

地方財政風險迫在眉睫

中國財政部指出,很多城市政府已感受到債務的沉重壓力,建設項目拖欠銀行貸款本息現象普遍,有的城市已陷入借新債還舊債的惡性循環。目前潛在債務風險較大的城市主要是中西部的省會城市和東部及中、西部的地級市。鑑於還債高峰期陸續到來,對於大多數還只是「吃飯財政」的地方政府來說,這就意味著巨額隱性財政赤字和地方債務。

中國房地產市場與股市兩者的重要性於中國經濟完全不一樣。股市的蕭條,最嚴重的後果是股民破產,而房地產業進入蕭條狀態,一是將導致將近30餘個上、下游產業的衰退,二是將有大量人失業,三是將給債台高築的地方財政以最後一擊──只是中國不像美國,還有地方政府如阿拉巴馬州傑佛遜縣政府宣布破產一說,「天塌下來還有中央政府頂著」。

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