南海仲裁發生,只因中國當年算計有誤

台北時間2016年7月12日下午5時,位於荷蘭海牙的常設仲裁法院就菲律賓控訴中國的「南海仲裁案」公布裁決結果,菲律賓在裁決中勝訴。
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第170期
何清漣
作者為旅美中國經濟專家與評論家,美國《商業周刊》1999年評為「亞洲之星」。其著作《現代化的陷阱》一書被推選為「30年中國最具影響力的300本書」。

最近,中菲南海仲裁案結果公布。中國政府在此前後採取的所有措施,讓其信譽與國際形象嚴重受損;菲律賓通過仲裁確認島、礁及低潮高地的地位,壓縮了中國的管轄海域,但卻難有實際收穫。總而言之,南海仲裁雖然依據《國際海洋法公約》澄清了關於九段線、無人居住天然岩礁歸屬等問題,但無法解決南海爭端,該地秩序的維持只能依賴於美國的軍事優勢。

 

中國為何「不參與」仲裁?

中國對菲律賓向海牙法庭提請的南海仲裁,一直秉持「不參與、不接受、不承認、不執行」的「四不」原則。在北京看來,也許認為這種方式表達了最大的蔑視,但在國際社會眼中,卻再次坐實中國是個國際秩序的攪局者。

認為中國是個國際秩序的攪局者由來已久。通常情況下,一國如果簽訂一項國際公約,除了事先聲明的保留條款之外,凡簽字認同的必須遵守,這是一國的制度信用。但是中國並不這樣,國際公約雖簽,但卻並不遵守。對此,國際社會非常惱火,在2011年夏威夷峰會上,一向對北京友好的美國總統歐巴馬要求中國「停止玩弄國際體系」,「要像成年人那樣行事」,並表示對中國這類行為「受夠了」。中國外交部官員龐森在回應歐巴馬這一批評時稱:「如果這些規則是通過協議共同制訂出來的而且中國是其中的一部分,那麼中國將會遵守這些規則。如果規則是由一個國家或是幾個國家決定的,中國沒有遵守它們的義務。」

以這件事情做為標誌,中國從此放棄鄧小平時代「融入國際社會」的目標,公開聲稱要「主導國際規則」。

此次關於南海仲裁,中國之所以不再提及2011夏威夷峰會上提出的「新規則」:凡中國沒參與制訂的國際法規,中國不必遵守,因為《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)長達十年的制訂過程中,中國全程參與。

 

《海洋法公約》制訂之時,未考慮南海問題

聯合國曾召開三次海洋法會議,並於1982年第三次會議決議通過《海洋法公約》,這一長達十年的過程,其起始點正逢中國加入聯合國。新華社旗下的《瞭望東方周刊》於2012年12月刊發一篇〈我國參與聯合國海洋法公約談判始末〉,寫得非常清楚:第三次聯合國海洋法會議全部共11期,中國由一位國務院領導牽頭,成立了中央層面的談判領導小組,外交部、國家地質局以及當時歸屬國家地質局的國家海洋局、海軍等單位聯合組成中國代表團,參加第三次聯合國海洋法會議。

整個會議期間,中國與日本之間就大陸棚劃界有過正面爭論,但如今成為東南亞國家衝突的南海問題,在當時卻未成為會議熱點。據中國代表陳德恭回憶,「比如『九段線』問題,現在很多人認為它與公約的內容衝突,但當時沒有甚麼國家提出過這個問題,也沒有反對意見,甚至還有東南亞國家表示支持。」與南海有關的事情只有1974年第二期會議上,南越代表就西沙、南沙群島有過主權主張的發言,中國代表柴樹藩用「完全是顛倒黑白的無恥讕言」加以駁斥。當時中國關注的重點就是關於200海浬經濟專屬區的劃分。

如今中國主張有領土主權的黃岩島,距離中沙環礁約160海浬、距西沙群島約340海浬、海南島約500海浬,但距菲律賓蘇比克港卻只有約100海浬,按《海洋法公約》,該島就在菲律賓的經濟專屬區之內。於中國來說,當年既然力主200海浬經濟專屬區,如今再參與仲裁,人家以子之矛,攻子之盾,中國無話可說,因此只能「不參與、不承認」,反正這個島礁已被中國實際控制,菲律賓一時無奈其何。

 

200海浬:是中國帶頭反霸權主義的成果

當時制訂《海洋法公約》時,對於領海寬度有3海浬到200海浬12種主張,但中國卻力主200海浬經濟專屬區的劃分規則。為甚麼中國會持此主張?〈談判始末〉一文寫得非常清楚,當時新入聯合國的中國是抱著反霸權主義、為發展中國家爭取利益的態度去與會的。對於專屬經濟區的爭執,成為中國為代表的反霸權主義的關鍵一役,因為「海洋大國認為它應該是公海的一部分,並一度希望用200海浬經濟區的『優先權』取代發展中沿海國對專屬經濟區的『主權權利』」。

據中國代表團的幾位成員回憶,在發展中國家內部,分為沿海國、內陸國和群島國家,以及海岸線短、面臨窄海的地理不利國家等不同群體。在當時的200海浬經濟專屬區劃分上,中國是這一主張的堅決支持者,特別是對漁業的保護。中國代表團曾主張在公約中明確規定:沿海國在專屬經濟區內有權管制外國軍事活動和軍事設施,從而保證其漁業和海底勘測活動的安全。在1986年《漁業法》、1998年《專屬經濟區和大陸棚》等相關法律中,中國政府強調了捍衛專屬經濟區內漁業資源的態度,同時也表示尊重他國在自己專屬經濟區的權利。所有這些,都成為今天中國與菲律賓等鄰國海域衝突中,對中國方不利的國際法律規定,因為黃岩島畢竟離中國的任何一個主權島嶼的距離,都遠比菲律賓蘇比克港口的100海浬要遠得多。

 

中國代表自承當年參會時考慮不夠長遠

中國之所以要堅決支持200海浬,則完全是基於當時的利益考量。中國代表團成員陳德恭在《聯合國海洋法公約》相關法律制定中扮演了重要角色,他向記者解釋說:「那時候,中國的漁業水平還不足以開發近海資源。……中國漁民從事大規模遠洋捕撈是十幾年之後的事。」

曾先後擔任代表團副團長、團長的凌青在他的回憶錄中談到,由於中國堅持支持200海浬的主張,會上曾有一個小的發達國家給他一份材料,詳細計算了建立200海浬經濟區後各國的利益分配,得利最多的是美、蘇、日、英等海洋大國以及海岸線長的發展中國家。這個小國是想提醒中國不要那樣無條件而且強烈地支持200海浬。但凌青說,當時支持200海浬海洋權同反霸權相關聯。那時中國與拉美國家建交,都對這一問題明確表態,「我自己也覺得支持是天經地義的事。」

事後回憶,凌青有些話是實在的,「在200海浬經濟區問題上,有得也有失。至於得失比較究竟如何,恐怕誰也說不清楚。」他認為,中國在此問題上處於兩難境地。如果支持,有損中國在東海、黃海的利益;如果不支持,不僅得罪不少發展中國家,也傷及不少經濟利益。但現在看來,只強調200海浬經濟區具有反對超級大國霸權的一面,「同時也是各國對海洋資源占有權進行重新分配的一面。我們的認識顯然不夠全面」。

外交無小事,這個代表團當然凡事得請示北京。從1973年到1982年這十年,中國主管外事工作的主要是周恩來與鄧小平。但周恩來是個小心謹慎之人,他對代表團的指示,比如帶領發展中國家反霸權,只不過是滿足毛澤東充當世界革命領袖的願望。1982年簽約之時,鄧小平也想不到今後中國會有崛起的一天,更想不到中國會與東南亞地區的「發展中國家兄弟」反目。

想了解這段歷史的人,應該去看看《瞭望東方周刊》這篇長文。

今天的國際秩序是美國在二戰之後主導建構並加以維護,奉行道義原則成為主流,因此,弱勢國家可以依靠條約體系講道理,獲得一定程度的保護。但是,中國卻是一個信奉實力原則的國度,弱勢時會韜光養晦,利用規則來保護自己,強勢時則希望改寫規則。《聯合國海洋公約》就是中國處於弱勢之時,利用國際規則與發展中國家的支持與西方國家談判妥協折衝的產物。當中國「崛起」之後,認為國際間實力對比發生變化,就開始對國際秩序發起衝擊,所謂規則之類,在中國看來,是用得著就是規則,用不著時可以擱置不問。

中菲之間由黃岩島而起的南海仲裁,整個由來就是本文所述,規矩興,是中國;規矩毀,也是中國。

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