你所不知道的土地改革效果

重大的土地改革都涉及到「土地所有權制度」的改變。如台灣戰後的「三七五減租」、「公地放領」與「耕者有其田」等三個政策。
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第147期
樊家忠
加拿大多倫多大學經濟學博士,曾任澳洲國立大學經濟學研究員,現任台灣大學經濟系助理教授。其主要研究興趣為勞動經濟學、家庭經濟學以及公共政策效果估計。

「土地改革的影響」聽起來是老掉牙的議題了,學校教科書裡都有介紹台灣戰後「三七五減租」、「公地放領」與「耕者有其田」這三個政策,還有甚麼好老生常談的?

事實上,經濟學的領域中對於土地改革的研究,可以說從來沒有間斷過。主要是因為隨著時間的演進,學者們不斷地從實證資料中發現對於土地改革的新認識。本文就來討論一下這些新發現。

 

「土地改革」改了甚麼?

 

要探討土改的影響,首先當然要定義一下甚麼是「土地改革」。世界各地曾經實施過的土地改革有很多種,歸類就變得很困難。不過,重大的土地改革都涉及到「土地所有權制度」的改變。例如台灣的「耕者有其田」是政府做為中介人,將私人地主的土地強制徵收了之後,再用固定價格賣給佃農。類似的改革也曾在戰後的南韓與菲律賓實施過,但執行程度不一。

很多其他的土地改革沒有那麼乾脆。例如中國文化大革命之後實施的「土地承包制」,農民雖然沒有農地所有權,但可以長期承包土地進行耕種,收穫的一部分上繳了之後,剩下的生產額可以自己販售。這種制度當然距離土地私有制還很遠,但已經和文革期間的「人民公社」──土地集體耕種、收穫全數歸公──有顯著差異。

日本總督府在統治台灣初期也進行了許多重要的土地改革,其中廢除「大租權」主要的目的就是要將土地所有權明確化。另外,日人當時也進行農業土地的普查,清查出大量的「隱田」(原本沒有登記繳稅的農地),予以丈量登記,也有所有權明確化的效果。

 

土地改革竟然可以促進教育

 

讀者可能很難想像土地改革跟教育有甚麼關係。但有的經濟學家認為,土地改革可能有提升教育程度的效果。

美國布朗大學的經濟學教授Oded Galor等人認為,土地改革如果使得土地分配更平均,會使得原本廣大的貧農財富增加,這個「財富效果」將會使得這些家庭有能力提高對子女的教育投資,從而導致對國民教育的需求增加。Galor並認為,台灣的耕者有其田與公地放領就是類似的改革,他認為後來台灣會有九年義務教育的政策以及後來的經濟成長,都受惠於土地改革。

Galor的觀點得到印度實證資料的支持。世界銀行的Klaus Deininger等三位經濟學家最近研究印度西孟加拉省(West Bengal)進行的土地改革,發現當地得到土地改革好處的農家,其第二代的教育程度會比其他農家子弟平均多出0.3年。

 

土地改革與子女性別

 

土地改革會跟生男生女有關係,這就更玄了,聽起來不可置信。但美國哥倫比亞大學經濟學教授Douglas Almond等人最近的研究發現,中國的「承包制」改革使得男女出生比上升了5.5個百分點。

為甚麼會出現這個現象呢?作者認為這可能是因為「承包制」提供了強烈的誘因讓農人提高生產,為了支應勞力需要,生男孩比生女孩更有利。

可是,對一對父母來說,生男生女要如何選擇呢?作者發現在承包制改革的那個年代,超音波掃描設備也正在中國農村中慢慢普及,所以父母可以透過超音波掃描來確認子女性別,並透過墮胎來決定生男生女。

 

台灣的土地改革沒有提高生產效率

 

過去幾十年來,許多研究台灣土地改革的學者都認為,台灣的土地改革有提高農地生產效率的功效。官方宣導與研究報告也很樂意宣傳這一點。他們的主要推論是:農民耕種自己的土地會比耕種租來的土地更用心,對農地的投資也會更高,所以耕者有其田讓廣大的農民擁有自己的土地,因此會提高生產力。

然而,這個普遍被接受的觀點,並沒有得到實證資料的支持。台大經濟系葉淑貞教授長期投注於台灣日治時期與戰後初期的農業研究,她用個體資料研究後發現,日治時期的自耕農與佃農,兩者的生產效率沒有顯著的差異。

這主要是因為,日治時期的租佃制度實施的是「定額租」(fixed rent),也就是佃農在收穫後需要繳交一個定額的租金給地主,剩下的都是自己的。而這樣的制度不會像「分額租」(share tenancy),也就是總生產的一個比例當作地租,那樣具有打擊生產意願的效果。

如果日治時期自耕農與佃農沒有生產效率上的差別,耕者有其田政策讓許多佃農變成自耕農又如何能夠提高生產效率?同理,三七五減租政策也不會有效率上的效果,葉教授近年的研究已經用實證資料證實了這一點。

看來,一般人主觀上視為理所當然的土地改革效果,其實客觀上不一定存在。這也是學術研究有趣的地方。

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