政府在2009年要求各部会订出施政的KPI（Key Performance Indicator，关键绩效指标），以评估施政绩效。这项政策似乎没有明显成效，甚至被认为是做假的（《商业周刊》，1541期，2017年5月29日）。最近国发会决定加以改革，抓大放小，取消原来众多繁杂的各部会KPI，另以新南向等11项跨部会重大政策KPI来取代。这样的政策有对的一面，也有可能不妥当的一面。对的是以KPI来监督检讨施政的做法并不是很好，确应降低它的重要性及相关的行政成本。可能不妥当的是，当指标变少却仍受到高度重视时，KPI扭曲施政的作用可能变更大。
KPI可能造成施政扭曲
国家发展以及政府施政的努力和成效，确有很多可以量化观察的地方，因此在事后用这类量化指标来检讨施政，是不错甚至必要的方法。然而若在事前就明订一些指标并用来评估各单位的努力和绩效，却常可能造成施政的扭曲。
其最主要的原因乃是因为，大部分指标都不是政策目的本身，而只是代表目的之一部分或某个层面，而且也常不见得能代表那个层面的真实情况。于是当这些指标代替真正的施政目的，而被用来评估施政绩效时，负责的单位就可能把努力的方向由真正的政策目的之追求，转到这些指标的改善。所以采用KPI来监督和评估施政是很可能出差错的方法。
用一个夸张的例子来看，若我们要比较贫穷地区小学生的健康状况，学生的身高和体重应该是简单而有代表性的指标。但若我们把平均体重当成KPI而要求贫穷地区政府或学校改善学生之健康时，有些人可能会用多吃肥肉等等有害健康的方法来提高体重，而使KPI反而伤害了健康这个真正的政策目的。
简单地说，各种指标都有很多影响因素，它的变动可能来自符合我们真正目的之因素，也可能来自违背真正目的之因素，我们若只注重某个指标，有些人就可能用不符合真正目的之方法来改善那个指标。
▲我国以SCI和SSCI的文章数量做为评估大学和教授的指标，成为我国近年大学教育失败的原因之一。Fotolia
几个不当KPI案例
我国很早就采用的施政绩效指针之一是「预算执行率」。若某单位预算大部分未能如期执行，很可能是效率不佳所致。但重视执行率甚至给予赏罚的结果，我们就出现了所谓消化预算之现象，也就是在期限之前设法把预算随便花完，而不管是否值得花这笔钱，也不管花这笔钱的方式是否会造成工程或行政质量低落的问题。
在国家施政中，可能最重要也是常被使用的指标也许是「GDP（国内生产毛额）」及其成长率，很多政府以它为施政目标，很多人也拿它来评断施政。然而它其实并不等于国民的所得和福利（请参阅：陈博志，〈GDP可能和国民所得及福利差很远〉，《台经月刊》，39卷1期，2016年1月），于是很多政府就可能为了提高GDP或经济成长率而采取了可能有害的政策。例如若某年经济成长率可能无法达到目标，而有某个大工厂违反法规应该勒令停业时，政府就可能怕使成长率更低而不敢勒令停业。某个可能造成重大污染而被人民反对的投资案，政府也可能想尽量让它实现以提高经济成长率这个KPI。花钱盖蚊子馆更是常见的做法。
如果我国的大学教师很杰出，很可能有很多SCI（Science Citation Index，）和SSCI（Social Science Citation Index）的学术文章发表。但我们拿SCI和SSCI的文章数量做为评估学校和教师，甚至发给奖金的指标之后，有些学校和教师就难免比较甚至只有重视SCI和SSCI的文章，而忽视真正的学术研究、教学，以及对国家社会的关切。甚至有人会不择手段用大量挂名，逼学生让老师挂名，以及造假的方式来增加文章的数量。这也是我国近年大学教育失败的原因之一。
这类扭曲的现象在企业采用KPI时较少发生。那是因为企业的目标和努力方式都较单纯且明确。企业通常以赚钱为主要目的，有时可能也要提高营业额或市占率，这些目标都不像「增进人民福利」那样难以衡量，所以KPI在企业经营上或许较为可行。但近年福斯汽车和神户钢铁这种知名大企业的造假事件，也显示企业提高一时利润和市占率的努力，一样可能造成不符合其长期利益的扭曲。
应以多元指标及专业评估绩效
实际的情况和政策成果有很多难以甚至无法用数量表达，各种量化的指标只是要对实际情况的某个层面做简化的描述，也就是像瞎子在摸象一样，只用少数人的感觉或少数指标很难看到全貌。为了避免只能追求或达成某个指标而造成政策扭曲的问题，以指标来引导和监督施政时不能只看少数指标，而应用时也应注意指标未能涵盖的问题和现象，同时避免对指针的目标值过分执着，而失去因应情势和情报而调整的弹性或灵活性。
三十年前（1987）政府开始努力推动产业升值，我受委托带领研究产业升级的定义、策略以及相关的指标。当时政府希望有一个综合指标来代表产业升级的成果，但我基于上述理由并未答应。我指出：「我们若要促进工业升级，总须由不如人的地方做起，或由关键的地方下手，而多样化的指标才可帮我们指出不如人之处及关键所在……基于这种考虑，我们并未编制一个工业升级综合指标，而想尝试以各种指标来掌握工业升级的各个层面。」（陈博志，李惠琴，《制造业发展策略研究报告》，台湾经济研究所，pp.141-142，1988）
我当时就是不希望政府变成为提高产业升级综合指标而非为真正产业升级而努力。KPI因为要用来做考核而不像一般指标只用来做参考，因此扭曲政策的可能性更大，运用时要更小心。
国发会减少KPI的数量，若是要降低KPI的被重视的程度及相关单位为KPI而浪费的时间精力，应是正确的改革。但若反而要严格要求达到仍留下来之少数指针的目标值，则可能须十分小心以避免扭曲了政策，而忽略了更重要的工作。
譬如说新南向政策虽然目的好像不太明确，但增进我国与各国的友好关系和拓销产品必是重要的目的之一。可是新版的KPI却只用了南向国家来台观光人数、来台留学和研习人数以及工程业在南向国家得标金额三项，而这三项不只不包括上述重要政策目的，也不是我国较具有竞争力的项目。若南向政策只顾提高这三项指标，可能会忽略把东南亚当成内需市场的延伸及强化我国与南向国家生产链之联结等等更重要的政策方向与目的。
最近有媒体以南向国家对我国之投资减少做为批评南向政策之依据，也是犯了只用一个指标来评断的错误。吸引南向国家来台投资根本不该是政策目的。其他政策这次新订的KPI也都只涵盖政策目的之一小部分，且看不出这一小部分的改善可以代表其他部分也会改善的理由或关联。
因此希望政府不要太重视这些KPI，政府最好不管KPI这种可能沦为表面文章甚至扭曲政策的做法，而用更多指标及更专业的研究和判断，来评估各单位及各项政策的执行绩效。
