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焦点1:台湾,会是下一个希腊吗?

台湾持续增加的政府负债引来了各方的检讨。台湾,会不会是下一个希腊?
台湾持续增加的政府负债引来了各方的检讨。台湾,会不会是下一个希腊?
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第67期
李唐峰
希腊政府占GDP比重达115.1%的负债,引爆了欧元区危机。反观台湾持续增加的政府负债,当然也引来了各方的检讨。「台湾,会不会是下一个希腊?」这个议题伴随着财政部希望修改〈公共债务法〉以提高地方政府举债上限,引起了朝野各方议论。

追踪1:台湾政府负债知多少?

首先我们先检视台湾的公债是否在安全范围之内。国际标准是,负债占GDP(国内生产毛额)比重不能超过60%。台湾自己的〈公共债务法〉(以下简称公债法)则规定,中央加上地方的总债务不能超过前3年GNP(国民生产毛额)平均的48%,而40%则是中央政府的上限。

那么台湾的现状如何?根据行政院主计处的数据显示,中央政府债务已达4.6兆元,占前3年平均GNP约35.28%。

「35.28%」,显然远低于出问题的希腊,而且离国际公认的标准也还有点距离。那为甚么朝野各界这3个多月来却不断探讨台湾会不会成为希腊第二呢?

第一个原因是,我国对公债的定义,可以说是独一无二,排除了许多国际上被认定为债务的内容。

我国法定债务上限所认列的债务,不包括政府所属的「非营业基金债务」(多种形式上独立于政府之外的基金,而由这些基金向银行借钱来从事政府支出)、一年期以下的短期借款、具自偿性的公债。不仅如此,国际普遍上除了将举「债」的「债」纳入计算外,还把「赊欠」同样算进「债」里,所以像是既成道路征收补偿的欠款、公劳保及军公教退抚的赊欠余额等等这类「应付而未付」的债务都得算;而我们通通不算在内。

正因为定义与众不同,所以近来许多单位、个人都跳出来分别对政府债务进行估算。根据立法院预算中心估算,2008年我国中央政府债务余额占GDP已高达90.5%,而审计部把潜藏负债(或有负债)计入后,得到的中央政府债务更高达19.7兆元,占GDP比率已达151%,比希腊的数字还严重!

回顾过去20年,1990年台湾中央政府债务余额——不到5%,而今天却可能高达35.28%~151%,也难怪许多有识之士担心台湾是否「债很大」了。

追踪2:政府企图提高举债上限

另一个引发「希腊化」争议的原因是,为了因应年底五都改制,财政部提出公债法修正案(目前正等待立法院下一会期,或是在暑假加开临时会审议)。财政部国库署长黄定方表示,公债法如果不修正,年底改制升格的直辖市,将没有债限可以适用。

原本,直辖市、县(市)、乡(镇、市)的举债上限也是以GNP(国民生产毛额)计算,台北市上限为GNP的3.6%、高雄市上限为GNP的1.8%、县(市)为GNP的2%、乡(镇、市)为GNP的0.6%。

财政部拟修改公债法,将原本「占GNP的比重」,改为「占岁出比率」,直辖市为岁出的250%、县(市)为70%、乡(镇、市)为25%。在中央政府仍以40%的GNP为上限的情况下,据估计中央加地方政府的总债务上限约为52%的GNP,等于提高了〈公共债务法〉的举债上限(从48%到52%),让地方政府举债上限推高了6,226亿元。

官方与学界针对此修正案,各有不同的见解。台大经济系副教授李显峰表示,用「岁出」来计算债限,容易有「道德危机」,会浮编预算。政大财政系名誉教授陈听安也发表文章指陈,「地方政府改用债务占岁出的比重规范举债,更有诱因使政府扩大支出,令台湾财政有进一步恶化的可能。……各级政府早就必须靠举债度日,否则已无法编列预算,如今更须提高举债上限。是以,财政尚称稳健之说,不攻自破。」

现任中华经济研究院董事长朱敬一也表示,以前3年GNP平均值为基础,让公债上限与稳定收入挂勾,是很稳定的,但改以岁出规范就完全破坏了稳定的基础。

而财政部长李述德则强调,公债法修法前后都一样,地方政府举债上限每年受到岁出15%的限制,还是得有相对应的岁入预算才可能平衡,加上必须强制将课税收入的固定比率还本,将不会发生「举债无限」的后遗症。

持平而论,因为地方政府有每年的举债流量限制,当然不可能发生无限举债。但,此修正案一旦过关,就代表着政府总举债上限的提高,在地方政府为了选举而胡乱开支票、乱砸钱的情况下,财政状况肯定比现在差,这是肯定的。

追踪3:财政不佳,台湾将引爆金融危机?

但即使如此,我们也不用担心像希腊一样引爆欧元区的金融危机。原因是,我们政府欠的大多是「赖皮帐」。

简单来说,希腊政府所欠的钱,大多是从欧洲各国的银行所借来,因此当它还不出钱时,公债价格大幅下跌,这些金融机构都会受害。但台湾政府欠的债有很多不是这一类的,其中以「军公教人员退休金及18%优惠利率」为最大宗——过去政府的承诺,却没提准备。

前经建会主委、现任台湾智库董事长,已经退休,目前领月退的台大经济系名誉教授陈博志说:「如果我活到100岁,政府大概还要给我4,000万,它是政府的或有负债,但是它不是一个金融工具,我不能把这个权利做买卖,它没有价格,就算政府不还我钱,对金融机构不会有任何影响,不会造成任何金融问题,顶多我们在心里骂、下次不投票给他,仅此而已。」

也就是说,台湾的债务问题,不会像希腊那样引起国际上的金融风暴。因此,「实际上倒不会像审计部所估计的151%那么可怕,顶多就可怕到立法院估计的90.5%。」陈博志分析道。

追踪4:台湾人希望债留子孙吗?

但是,即使没有那么可怕,国家财政不好,长期对国家经济、社会有不利的影响。以日本为例,政府负债达到GDP的200%,是全球最高的,但因为它欠的多数是内债,不会波及国外金融机构;但是从去年日本的预算来看,已有四分之一的预算是编列来偿还利息、本金,导致国库可用的资金大幅缩减。市场上更担心,如果未来利率提高(目前日本央行利率很低,仅0.1%),恐怕会有一半以上的税收都得拿来还债,将严重影响政府财政结构与政府效能。

财政不佳,到最后无法偿还,政府不是加税就是减少支出,再不就是印钞票解决,将带来通货膨胀与货币贬值。

加税意味提高企业经营成本或降低人民可支配所得,会对经济发展有伤害。减少支出就是政府少做事、少建设,或是违反承诺、政见跳票、企图打折还债(如延后退休年限,晚点给付退休金等),同样产生伤害。而印钞票造成通货膨胀,也意味着让人民所持有的货币价值下降,购买力降低。会因财富重分配的效果,伤害到许多人民。

这样的故事,我们在今天的欧洲就看得很清楚。其实在台湾,从近年的预算也慢慢看得出来,每年超过兆元的预算,已经有大约15%是用来支付债息与公部门退休金(民国99年1.7兆元预算中有1,261亿用来付公债利息,并有1,368亿编列在退休与抚恤科目下,实际推展政务只有1.4兆),当债务愈来愈高,公务员退休年龄又逐年降低下,未来政府运用预算的弹性将愈来愈低。

每一位总统或是地方首长,都标榜自己做了多少事,却从不认真为民众看好每一分钱;当钱不够花的时候,只思考如何借更多的钱,而不思考如何把钱花到刀口上。这是台湾目前债务问题的根本核心。

的确,因为台湾多是内债,而且满多是可以赖皮的债,所以台湾不太可能成为希腊第二。但在全球债务普遍偏高的今天,我们还是得重温苏格兰历史、经济学家戴维.休谟(David Hume)在18世纪时早已提出的名言:「国家不消灭公债,公债必将消灭国家。」值得深思!

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