社會住宅租金 不宜依成本訂價

▲林口世大運選手村社會住宅。內政部提供
第220期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

興建社會住宅是國內幾個政治勢力難得的共識,但最近社會住宅的租金要怎麼訂卻又起了爭議。究其原因恐怕是很多政治人物只是把社會住宅當成討好選民的政見,而未想清楚它實質意義的目的是什麼,更未了解學理或事實上社會住宅和他想要的目的之間有沒有什麼關聯。所以社會住宅才難依照某個道理來訂價,而只能做政治判斷或討價還價。

社會住宅的目標?

也許有人會說,社會住宅的目標很明確,就是要降低房價讓大家更住得起房子。這就是政治上大家都說要蓋社會住宅的目標,但真正要落實到政策時,我們卻仍要確認是要降低所有的人面對之房價,還是只針對某地區的人或合於某類條件的人。我們也要釐清要降低的到底是房價、房租、還是居住成本。這不同目的有不同情況下要怎麼做較好,或者可不可能做到,在學理上都有需要考慮的地方,隨便做或依政治考量去做,都有可能達不到政治和選票之外的目的,或者造成不必要的成本和浪費。

經濟學者在談價格時常主張尊重市場,而要依市場來訂政府出售的財貨之價格。但要有社會住宅政策的原因就是人們和政府對市場價格相當不滿,所以依市場定價在政治上恐難被接受。

經濟學者常用的另一種定價方法是依實際或者合理成本定價。這在住宅問題也有困難,因為什麼是合理成本可能就有很多不同看法,而實際成本也可能因政府效率不足而偏高。特別是在不動產價格被預期要繼續上漲的情況,投機性需求使空屋率偏多,投機者擁有房屋的主要目的也是要得到漲價利益而非房租,因此社會住宅的租金若用合理房屋成本及合理報酬率來計算,不無可能高於投機性房東考慮了預期漲價利益之後所要求的房租,而難達到抑制房租和房價的作用。

因為這兩種簡單的主張不見得可行,所以政府須由社會住宅是要透過什麼方式平抑房價和房租這更具體的目標或方向,去思考其房租要如何訂定。

透過社宅降低房價與房租?

社會住宅第一種可能的方向,是要提供所有人民比目前低而合理的房租。這時政府可能要由人民的負擔能力及房屋成本去思考怎樣的租金算是合理。但政府大概不必這麼麻煩,因為除了以前的共產國家,政府不太可能有辦法提供房屋租給所有人民。

現代政府比較可能做的是第二種方向,即藉社會住宅增加房屋供給而使房租房價自然依市場力量而下降。若採這種目標,社會住宅的租金可依市場價格來訂。這看來雖然簡便,但在大都市裡政府能增加的供給相對很有限,依理論來看對市場價格影響也可能不大,因此政治上不太有爭取選票和改善人民生活的效果。若政府要發展新市鎮,或在中小型城鎮發展新產業,倒是可用這種方式來避免房價和租金的高漲(請參閱:陳博志,〈善用中南部中小型都市提供平價產業和生活用地〉,《台經月刊》,44卷第2期)。政府若能讓人民相信社會住宅會一直增加直到市場房租降到甚低,則房價就難持續上漲,投機性的房屋需求將會減少而使房價現在就較難上漲。但政府恐不易讓人民相信政府能做到這樣。

 

若房價持續上漲,社會住宅可能反而害住戶因為未購屋而失去房屋漲價的利益,並淪為相對更窮的人。Adobe Stock

▲若房價持續上漲,社會住宅可能反而害住戶因為未購屋而失去房屋漲價的利益,並淪為相對更窮的人。Adobe Stock

 

讓弱勢便宜租房?

社會住宅的第三種可能方向,是讓有些幸運抽到的人租到比市價低的房屋。這樣做雖然未全面解決問題,也不太公平,但政治上仍有些吸引力,因為和彩券一樣也可給弱勢者多一點希望,所以並非完全不可取。而在這種目標下,房租的訂定和彩券頭獎金額要多少,一樣也許可由人民的感受甚至選票效益來評估。但主政者用政治直覺來決定要比市價低多少也是簡單的辦法。有國家曾在房價偏高時把彩券頭獎金額定為大約可在首都買一戶住宅,就是很類似的思考。

社會住宅第四種可能方向,是把第三種隨機分給幸運中獎人的做法,改為依某些條件計分而分給最值得幫助的人,包括相對弱勢的家庭以及這都市特別想要吸引的人才,也就是只先改善這些人的居住。這種情況租金該比市價低多少,也就是政府要補貼多少,原則上可受到相當於租給這些人所能產生的社會利益,因此對不同家庭和不同人才的補貼,理論上也可以不同。不過實際上政府不可能也不必太精細計較,可只對幾種情況訂幾種不同的補貼金額。

以前的國宅和目前的社會住宅多有財力或所得的限制,軍公教住宅有資格限制,甚至政府給的教授宿舍也曾給歸國學人或某些科系更多的優惠。這種目標到底好不好,和補貼對象及金額是否恰當很有關,好的話是追求公平和降低市場失靈,弄不好時則成為不當的特權利益。

為制衡地主而大量供房?

社會住宅的第五種方向,是用政府的供給來制衡地主的獨占。當某地區的房屋供給多屬於一個地主,或者地主們會聯合起來時,地主可藉其獨占能力而把房租提到比自由競爭時更高的水準。此時政府若能有相當多數量的房屋加入供給,地主的獨占能力及所要求的房租即很可能下降。但要產生明顯的這種效果可能需要相當大的政府供給量,實際上常不易辦到。

而理論上要發生這種效果,可能要把政府房屋租給原來會向地主租屋的人,這樣才能減少地主面對的需求而降低其獨占力,若租給原來租不起的人就沒有什麼效果。但政府若真的蓋社會住宅租給較付得起高租金的人,大概會被罵死。所以這種方向的租金並不易訂,太高了租不出去,太低了則多被原來無法向地主租屋的人租走,都無法明顯影響地主的獨占租金。實際可能的做法也許只能把租金訂在比地主低一兩成的價位,或者兼採承租的資格限制。

社會住宅的第六種方向,是藉價格資訊來降低地主的獨占力。地主對租戶的獨占常常不是前一種情況那種透過控制總供給量的獨占,而是利用租戶資訊不足,不知那裡有房子出租,也不知合理房租是多少,而謀取獨占利益。若某地一定有或常常有租金合理的社會住宅可出租,租戶心中有以這個價格租到社會住宅的選擇,就比較不會被地主的獨占力敲詐。

這種情況社會住宅的租金當然要低於市價,而不能依成本來訂價。至於要低多少,一方面要判斷地主的獨占租金比競爭市場可能有的租金高多少,另一方面也要考慮社會住宅的數量、品質和需求,而訂在讓社會住宅不會常被占滿而不易租到的價位。因此當政府有更多社會住宅可提供時,其租金也可下降。

長期租而不買房?

社會住宅的第七種方向,是要改變人們住屋的方式,讓人們可以長期只租而不必購買房子。這會根本改變目前的房屋市場並降低民眾購屋的沉重負擔。但要藉社會住宅的低租金來鼓勵房屋市場朝這方向發展並不容易,因為那需要極大數量的社會住宅。

所幸目前人們想買房而非租房的理由,除了房價長期看漲之外,也包括房屋租賃的條件常對房客不利的現象。例如因為搬家成本很高,房東在續約時便對既有房客有獨占力而可大幅提高房租,房東也可能不願合理維修及管理房屋。所以社會住宅能在租賃條件及社區管理上做出較好的示範,也可以促進租屋市場的改善,社會住宅不必只在低房租上設法。

由上述社會住宅的可能目標方向來看,除非政府要極大量提供社會住宅,否則並不宜依市場租金或房地成本來訂租金。以有限的社會住宅數量,或許只能把租金訂到略低於市價,而有限地追求前述各種目標。

社會住宅只是整體房地政策的一小部分,它屬於安慰劑而做宣傳口號的成分甚大,不要對它期待太多。若房價持續上漲,社會住宅可能反而害住戶因為未購屋而失去房屋漲價的利益,並淪為相對更窮的人(請參閱:154期本專欄:〈勿把安慰劑當成萬靈丹 從社會住宅診斷台灣不動產政策〉)。

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