經濟經驗

莫忘土地增值稅的往日爭議

莫忘土地增值稅的往日爭議
去年台灣智庫曾舉辦的「如何稅才公平?奢侈稅 vs. 非自宅交易實價課稅」座談會。中為陳博志教授。鍾元攝影
第109期
陳博志

偉大的愛情故事常是悲劇,失敗的將軍常被視為英雄。人們不會去想羅密歐與茱麗葉或梁山伯與祝英台若真的結成連理,會不會幸福或成為怨偶;人們也很少去想岳飛如果沒有被殺,南宋的人民會不會更幸福,甚至南宋王朝會不會延續更久。拿過去受阻而未能做到的事來誇耀自己本來沒有的成就,或者當作目前失敗的藉口,也是人之常情。由於歷史不能重演,國家社會經濟大事也常無法在實驗室中檢驗,因此政治人物更常把自己目前的失敗歸罪給過去的政策,特別是過去主張而未能實現的政策。最近土地增值稅按實價課稅的議題又炒熱,當年主張按實價課稅失敗的王建煊院長把當年的失敗歸罪給別人,也是人之常情。

看似公平正義的政策 可能隱含更多不道德、不公平

然而儘管王院長把他當年的失敗政治化,講成是某報老板靠炒地皮起家而反對他,或是有人要「打王」、「打郝(柏村)」,或是有人講「外省人部長搶本省人土地」,或者「最高當局」如何如何,當時政策未能成功最主要的原因其實是政策主張仍相當草率而不可行,只憑一個公平正義的道德形象就想實行,而不知其中可能暗含更多不道德和不公平的問題。

政策之缺點當時曾有不少公開討論,不動產仲介公會全聯會理事長李同榮近日就指出,王院長的主張當時會遭到強烈反對,是因為沒能提出整體配套措施,而令外界產生疑慮甚至恐慌所致。由於我們現在正要再推動實價課稅,如果泛政治化和泛道德化而忽視當年的討論,這次政策最後很可能又會再以不可行或以亂做收場,相關人士和政黨再度獲得道德的美名,但實際的公平正義仍然沒有改善甚至惡化。所以我們應該重新看一下當年的爭論,看看當時的問題是否已經解決,或應該如何解決,才能真正做到較公平的土地稅制。

政府能否取得正確實價資料?

二十多年前爭論實價課稅是否可行的重點之一,是政府能否取得可靠的實價資料而公平課稅。當時王建煊院長認為一般商品都能按實際價格課稅,土地當然也能。財政部說有五個方式來掌握移轉價格,但《經濟日報》社論(1992年9月12日)即指出:「這些方法都有一些效果,但即使一起採行,也仍有不少漏洞。」該社論指出:「財政部的第一種方法是認為守法者占多數,只要對少數低報價格者加強查核從重處罰,即可發生嚇阻作用。然而在重利誘惑及集體犯罪不易被抓的心態下,守法者是否居多數恐難確定,而且事先也不知道誰是不必查的誠實守法者。於是這種方法有可能變成絕非正義的選擇性正義,有辦法的人照常逃稅,而因選擇性所引發之公務人員操守問題也將甚為嚴重。」

該社論也指出:「財政部的第三種方法是認為買方基於下次移轉時稅負的關係,不一定會願意配合賣方低報價格。然而增值稅有許多減免的規定,而且下一次移轉可能在多年之後,因此低報成交價格帶給賣方的利益通常大於買方的損失,雙方聯合低報的誘因仍然不少。」實際上由於自用住宅有一次低稅及重購免稅的規定,因此購入者若未來能以自用住宅名義賣出而免稅,就可能願意低報此次交易之價格以幫賣方和自己節稅。當時財政部為了讓政策過關,甚至還有讓生產用土地也可重購免稅的想法,免稅的漏洞愈開愈大,不只買賣又更可能低報,稅的流失也更多。

節稅免稅漏洞多 形成更大不公

我曾碰巧看到某富豪的戶口名簿,很驚訝他們夫妻竟然分居,後來才知道那樣就有兩間房子可報為自用住宅來節稅。台北市也曾有鬧區店鋪三年空著不營業,原來也是要取得自用住宅資格來節稅。另外土地若當成遺產,就免納增值稅,只要土地有一點貸款負債來抵銷依公告價格計算之資產價值,土地增值利益即完全免稅。三年前馬政府大幅降低遺贈稅率,卻沒有補掉這個漏洞,所以不動產長期投機或投資變得更為有利,助長了這幾年房價的暴漲。然而在遺贈稅調降之後,我在一次研討會中提出這個批評,相關高層官員卻仍不知有這種漏洞,而政府至今也未設法堵掉這漏洞。另外在證券交易所得不課稅的情況下,隱藏在公司名下的土地增值,也可能避稅。減少這些漏洞至少和實價課稅同樣重要,而這些漏洞不減,實價課稅將使這些漏洞變大很多,而形成更大的不公平。

由這簡單的例子即可看出,王建煊院長當時的政策其實仍很草率,政府既然仍無法掌握實價,冒然課稅就會像當年證所稅未能掌握交易資料就冒然實行一樣,最後不只失敗收場,那年實際該課的很多稅沒能課到,也破壞了證券稅制改革的機會。要實價課稅,一定要先能掌握實際價格。十一年前我在經建會時決定由政府出資,設立專業搜集和研究不動產價格資訊的機構。我不知現在該單位是否仍正常運作,若有,則目前的價格資訊應已可讓政府大致掌握各地段的可能價格,要實價課稅已比二十年可行甚多,不須再依賴王建煊先生那五個不太可行的方法來掌握價格。至於去年政府所推出的「實價登錄」,在目前許多交易已公開透過仲介業,且政府十多年來已積極搜集資訊的情況下,並未能再增加資訊,是不必要的做法,很可能只是提出來讓一般人民誤以為政府真要實價課稅,或者甚至當作拖延實價課稅的緩兵之計而已。

取得成本如何計算 也是難題

實際交易價格的掌握即使已較無問題,但二十年前爭論中另一個大問題卻仍存在,即目前出售之土地的取得成本要如何計算。如果新制實行之前買入的土地是以取得時的公告現值做取得成本,則由於公告現值的偏低,必將嚴重高估賣方的獲利,形成極大不公平。但當時王建煊院長並未能提出公平合理而又不損失很多稅收的方法(請見〈土地增值稅課徵方法之分析與建議〉,《梁國樹財經政策建言集3:經濟發展建言》,1998,台北,遠流出版社,PP.439~447之詳細評論,以及1992年10月10日《經濟日報》社論:〈理性思考增值稅的技術問題〉)。王建煊先生不查他當時主張之不當,而泛政治化怪罪當時主張未被接受,乃情有可原。但現在政府若真心要推動實價課稅,務必要對這些及當年爭議的其他問題做好方案。

當年的討論甚多,本文無法詳述,但有個後來多數人的共識必須一提。那就是爭論到後來專家多認為提高地價稅才是最恰當的土地稅制改革。希望各界在討論增值稅時,不要忘掉這項當年的共識,而只在增值稅上做文章。

作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

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