政府該干預雞蛋到什麼程度?

▲最近雞蛋價格上漲,很多人不容易買到雞蛋,不少人認為政府應該安定其價格和供應。Adobe Stock
第243期
陳博志
作者為前經建會主委、總統府國策顧問、台灣大學經濟系主任暨經濟研究所所長。現任台灣智庫榮譽董事長,為台灣經濟發展與國際金融專家。

最近雞蛋價格上漲,很多人不容易買到雞蛋,不少人認為政府應該安定蛋的價格和供應。不過我們是自由經濟的國家,大部分經濟事務,特別是產品的價格,也有很多人認為該由市場決定,否則反而會造成傷害。經濟學上政府若要干預蛋價或某項產品的價格,通常是有一些特別的理由使市場運作違背了自由經濟的假設或條件,以致社會福利受到損失,這即是所謂「市場失靈」。而市場失靈現象及其重要性,在不同產品和不同時機都有所不同,政府該不該在某時如何干預某種產品的價格,要詳細判斷其市場失靈的程度及干預的成本而定。

自古即有糧價管制

主要糧食的價格自古以來就受到政府的重視,因為糧價太高會使部分人民難以活下去,而糧價太低又會使農民活不下去,即所謂「穀貴傷民,穀賤傷農」。偏偏糧食會因為要有一段種植時間才能收成,所以其生產量和供應量常無法快速反映需求和價格的變化,以致由市場自由運作的結果就像經濟學中的蛛網理論(Cobweb Theory)的推論,常會有大幅的價格及產量波動,而傷害農民或一般人民。

所以古代就有由政府低價時收購、而高購時出售糧食的「平準制度」,以安定糧食價格。台灣在戰後為了安定米價,要有執照才能賣米,囤積米的人可能被槍斃。政府並用以實物繳稅以及肥料換穀等制度強制向農民低價取得稻米,並造成剝削農民的不公平現象;而軍人則須吃陳年舊米以維持大量庫存米不致放到敗壞。要付出這麼大的代價干預市場,是因為當時米對國計民生實在太重要了,不能讓它的價格大幅波動或供應不足。

大蒜和豬肉管制的案例

過去這些年台灣也有不少農產品,如豬肉、洋蔥、大蒜、蔥和香菜價格大幅波動,有的政府不管,有的稍微管一下,原則上沒有太大的動作,因為它們的價格波動對人民的傷害不像米那麼大,其中大蒜和豬肉是較特別的例子。大蒜可以儲放一段時間,而總生產量相對於可儲有的空間也並不很大,因此有時會出現囤積以炒高價格的現象。這種行為違背了自由經濟的原則,所以即使它對社會整體的重要性不是那麼大,政府仍應該為了維持自由市場的公平,而取締那些囤積行為。

豬肉生產所需時間較長,即使在自由競爭市場也會有波動。這也可算是一種市場失靈,但仍是一種自由市場現象,所以政府要不要安定豬肉價格或許會有一些爭議。不過由於政府控制的台糖公司飼養了大批肉豬,所以政府透過台糖對外供應肉品的增減以安定價格,可能相對較其他安定農產品價格的方法之成本低一點,因此過去政府也常用這方法安定豬肉價格。政府也持續提供新養豬隻之數字,以供人民及早判斷供給是否會失調。

 

政府介入組成口罩國家隊擴大生產,再以實名制限制每人購買數量,是政府基於市場失靈和社會外部利益而介入市場,已證明是成功的案例。Adobe Stock

▲政府介入組成口罩國家隊擴大生產,再以實名制限制每人購買數量,是政府基於市場失靈和社會外部利益而介入市場,已證明是成功的案例。Adobe Stock

 

口罩和疫苗管制的案例

當產品供需因為某些外在因素大幅變動而可能造成的價格波動,政府要不要干預也要視情況而定。鳳梨、釋迦、石斑魚等,因為外國政治干預而可能大幅跌價,而其傷害集中在少數生產者,因此鑑於外國傷害農民和國民信心的政治意圖,本國政府甚至外國人,都想設法增加需求和國外銷售管道來安定價格。

2020年全球暴發肺炎而使口罩需求暴增,則不只是可能漲價,更可能因為買不到,而使一些人特別是窮人的生命受害,其他人也可能因為缺少口罩使傳染病擴散更快而受害。所以,口罩不足明顯具有傷害弱勢及造成社會成本的市場失靈現象,而多家廠商要在短期內建立共識合作增產,也有資訊不足和協商困難等問題。所以政府介入組成口罩國家隊擴大生產,並由政府低價購入大部分產量,再以實名制限制每人購買數量,而達到人人有足夠的平價口罩可用,並成功防止疫情擴大的成果。這是政府基於市場失靈和社會外部利益而介入市場,並已證明成功的案例,但在當初都有政治人物無視社會利益而反對,說政府投資的錢會血本無歸。和口罩類似,當時英國也有呼吸器國家隊。

和肺炎有關的另一項政府介入市場是疫苗。疫病流行期間,更多人打疫苗可降低疫病傳染和整體死亡率,是很明顯有外部利益,政府可以甚至應該介入,很多人也指責政府未能及早準備夠多疫苗,所以政府該設法取得疫苗應是多數人的共識。然而台灣因為中國的干預而未能及時取得疫苗,甚至逼得日本和美國必須緊急送大量疫苗給我們,顯示我們在疫苗市場上,政府連採用國外採購都無法破解中國阻礙這項市場失靈。

這項市場失靈其實早已被注意到。2003年SARS流行後,我即曾向一位國安高層人士提到,若再有嚴重流行病而我們得不到疫苗和藥品,甚至有可能被迫投降以取得疫苗和藥品,所以有必要自行研發。2009年H1N1流行時,特效藥克流感不易取得,台灣即曾以我們已研發出能自製的技術為後盾,而打算要求外國生產廠商授權在台生產。所以這次肺炎爆發時,台灣的藥廠也努力著手研製疫苗,而政府也承諾給予支援。這次美國和其他國家疫苗也多得到政府或其他組織的協助。

政府介入疫苗市場雖有道理而必要,但卻也有人惡意批評。這可由比爾‧蓋茲(Bill Gates)的經驗來看。很多年前比爾‧蓋茲就指出流行病的風險和疫苗的重要性,但並未受到普遍重視。這次肺炎爆發之後他捐了數十億美元來加速疫苗的發展,包括台灣的高端疫苗也得到他的幫助。他就像經濟學家一樣指出,疫苗研發製造的成功率低而風險高,若要由廠商自負盈虧,投資必會不足。因此為了讓廠商更願意研發這種外部利益高於私人利益的產品,公部門應該給予協助,比爾‧蓋茲自己也因而捐出鉅額資金。

然而比爾‧蓋茲合於經濟理論的善行,卻遭到惡意的造謠批評,例如說他是要把微晶片植入人體以追縱和控制人類(參見:〈誰黑了比爾蓋茲!?政治與人性才是疫苗最大的副作用〉,李建興,《遠見》,2021年2月24日)。疫苗在台灣比美國多了中國封殺這個重大市場失靈,但台灣政府支持疫苗的政策也同樣遭到極大的批評和扭曲。其中不少批評者更是在其他議題上站在中國立場上批評台灣的個人或團體,好像是要讓中國能以阻斷疫苗供應來威脅台灣。而有些反對政府介入疫苗市場的人,現在又矛盾地大聲指責政府沒有介入雞蛋市場來安定蛋價。

雞蛋該不該管制?

到底政府該不該介入雞蛋市場,由經濟學理及上述多個實例可知,應該考慮多項因素以及它們的重大性。雞蛋不像米那樣重要,絕大部分人是少吃一點也不傷害健康,稍貴一點也不會使生活有重大因難。雞蛋供應不足時,消費者和市場也有調整能力來降低需求量而得平衡,但它仍是使用最普遍而影響最廣泛的食品之一。

除了少數大蒜愛好者,雞蛋遠比大蒜重要,但它不易儲存而較沒有大蒜那種囤積炒作的問題。它的重要性也許和豬肉相當,但政府不像在豬肉那樣擁有台糖這個大供應商,因此政府要干預市場會較困難而成本較高。雞蛋價格的上漲目前是全球性的,那些上漲因素不是有人故意要傷害我們,我們的漲幅也未比外國高,因此和那些被外國抵制的農產品並不相同。雞蛋也沒有疫苗那種關係大量人命的巨大外部社會利益及外國阻礙供給的現象。

政府要干預雞蛋價格,應由上述及其他因素去比較雞蛋和其他產品,看有多大干預的必要性,並思考包括前述提供資訊和打擊囤積等各種措施在內的政策之可行性。畢竟作為自由經濟國家,政府不能每種產品價格都要干預而變成共產主義體制。大家也要注意干預的後果是要把價格定在某個水準,價格太高會受批評,太低則生產者受損,甚至消費者很快又會買不到蛋。

台灣近年政府介入價格最成功的例子是藥品,因為我們龐大的健保制度具有議價能力而壓低了許多藥品價格,政府和人民也許覺得有利,但最近已出現有些藥品供應不足,甚至有藥廠不願意賣藥給我們的問題。所以政府該用什麼措施干預雞蛋市場到什麼程度,該冷靜一點思考。政府不應做太多承諾而自陷困境,人民也要分辨各種要政府干預的主張是有正確依據,或是只要漲價就不高興,甚至是有反對政府介入口罩和疫苗的同一批人,要給政府難看而提出自相矛盾的主張。

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