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焦點1:台灣,會是下一個希臘嗎?

台灣持續增加的政府負債引來了各方的檢討。台灣,會不會是下一個希臘?
台灣持續增加的政府負債引來了各方的檢討。台灣,會不會是下一個希臘?
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第67期
李唐峰
希臘政府占GDP比重達115.1%的負債,引爆了歐元區危機。反觀台灣持續增加的政府負債,當然也引來了各方的檢討。「台灣,會不會是下一個希臘?」這個議題伴隨著財政部希望修改〈公共債務法〉以提高地方政府舉債上限,引起了朝野各方議論。

追蹤1:台灣政府負債知多少?

首先我們先檢視台灣的公債是否在安全範圍之內。國際標準是,負債占GDP(國內生產毛額)比重不能超過60%。台灣自己的〈公共債務法〉(以下簡稱公債法)則規定,中央加上地方的總債務不能超過前3年GNP(國民生產毛額)平均的48%,而40%則是中央政府的上限。

那麼台灣的現狀如何?根據行政院主計處的數據顯示,中央政府債務已達4.6兆元,占前3年平均GNP約35.28%。

「35.28%」,顯然遠低於出問題的希臘,而且離國際公認的標準也還有點距離。那為甚麼朝野各界這3個多月來卻不斷探討台灣會不會成為希臘第二呢?

第一個原因是,我國對公債的定義,可以說是獨一無二,排除了許多國際上被認定為債務的內容。

我國法定債務上限所認列的債務,不包括政府所屬的「非營業基金債務」(多種形式上獨立於政府之外的基金,而由這些基金向銀行借錢來從事政府支出)、一年期以下的短期借款、具自償性的公債。不僅如此,國際普遍上除了將舉「債」的「債」納入計算外,還把「賒欠」同樣算進「債」裡,所以像是既成道路徵收補償的欠款、公勞保及軍公教退撫的賒欠餘額等等這類「應付而未付」的債務都得算;而我們通通不算在內。

正因為定義與眾不同,所以近來許多單位、個人都跳出來分別對政府債務進行估算。根據立法院預算中心估算,2008年我國中央政府債務餘額占GDP已高達90.5%,而審計部把潛藏負債(或有負債)計入後,得到的中央政府債務更高達19.7兆元,占GDP比率已達151%,比希臘的數字還嚴重!

回顧過去20年,1990年台灣中央政府債務餘額——不到5%,而今天卻可能高達35.28%~151%,也難怪許多有識之士擔心台灣是否「債很大」了。

追蹤2:政府企圖提高舉債上限

另一個引發「希臘化」爭議的原因是,為了因應年底五都改制,財政部提出公債法修正案(目前正等待立法院下一會期,或是在暑假加開臨時會審議)。財政部國庫署長黃定方表示,公債法如果不修正,年底改制升格的直轄市,將沒有債限可以適用。

原本,直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)的舉債上限也是以GNP(國民生產毛額)計算,台北市上限為GNP的3.6%、高雄市上限為GNP的1.8%、縣(市)為GNP的2%、鄉(鎮、市)為GNP的0.6%。

財政部擬修改公債法,將原本「占GNP的比重」,改為「占歲出比率」,直轄市為歲出的250%、縣(市)為70%、鄉(鎮、市)為25%。在中央政府仍以40%的GNP為上限的情況下,據估計中央加地方政府的總債務上限約為52%的GNP,等於提高了〈公共債務法〉的舉債上限(從48%到52%),讓地方政府舉債上限推高了6,226億元。

官方與學界針對此修正案,各有不同的見解。台大經濟系副教授李顯峰表示,用「歲出」來計算債限,容易有「道德危機」,會浮編預算。政大財政系名譽教授陳聽安也發表文章指陳,「地方政府改用債務占歲出的比重規範舉債,更有誘因使政府擴大支出,令台灣財政有進一步惡化的可能。……各級政府早就必須靠舉債度日,否則已無法編列預算,如今更須提高舉債上限。是以,財政尚稱穩健之說,不攻自破。」

現任中華經濟研究院董事長朱敬一也表示,以前3年GNP平均值為基礎,讓公債上限與穩定收入掛勾,是很穩定的,但改以歲出規範就完全破壞了穩定的基礎。

而財政部長李述德則強調,公債法修法前後都一樣,地方政府舉債上限每年受到歲出15%的限制,還是得有相對應的歲入預算才可能平衡,加上必須強制將課稅收入的固定比率還本,將不會發生「舉債無限」的後遺症。

持平而論,因為地方政府有每年的舉債流量限制,當然不可能發生無限舉債。但,此修正案一旦過關,就代表著政府總舉債上限的提高,在地方政府為了選舉而胡亂開支票、亂砸錢的情況下,財政狀況肯定比現在差,這是肯定的。

追蹤3:財政不佳,台灣將引爆金融危機?

但即使如此,我們也不用擔心像希臘一樣引爆歐元區的金融危機。原因是,我們政府欠的大多是「賴皮帳」。

簡單來說,希臘政府所欠的錢,大多是從歐洲各國的銀行所借來,因此當它還不出錢時,公債價格大幅下跌,這些金融機構都會受害。但台灣政府欠的債有很多不是這一類的,其中以「軍公教人員退休金及18%優惠利率」為最大宗——過去政府的承諾,卻沒提準備。

前經建會主委、現任台灣智庫董事長,已經退休,目前領月退的台大經濟系名譽教授陳博志說:「如果我活到100歲,政府大概還要給我4,000萬,它是政府的或有負債,但是它不是一個金融工具,我不能把這個權利做買賣,它沒有價格,就算政府不還我錢,對金融機構不會有任何影響,不會造成任何金融問題,頂多我們在心裡罵、下次不投票給他,僅此而已。」

也就是說,台灣的債務問題,不會像希臘那樣引起國際上的金融風暴。因此,「實際上倒不會像審計部所估計的151%那麼可怕,頂多就可怕到立法院估計的90.5%。」陳博志分析道。

追蹤4:台灣人希望債留子孫嗎?

但是,即使沒有那麼可怕,國家財政不好,長期對國家經濟、社會有不利的影響。以日本為例,政府負債達到GDP的200%,是全球最高的,但因為它欠的多數是內債,不會波及國外金融機構;但是從去年日本的預算來看,已有四分之一的預算是編列來償還利息、本金,導致國庫可用的資金大幅縮減。市場上更擔心,如果未來利率提高(目前日本央行利率很低,僅0.1%),恐怕會有一半以上的稅收都得拿來還債,將嚴重影響政府財政結構與政府效能。

財政不佳,到最後無法償還,政府不是加稅就是減少支出,再不就是印鈔票解決,將帶來通貨膨脹與貨幣貶值。

加稅意味提高企業經營成本或降低人民可支配所得,會對經濟發展有傷害。減少支出就是政府少做事、少建設,或是違反承諾、政見跳票、企圖打折還債(如延後退休年限,晚點給付退休金等),同樣產生傷害。而印鈔票造成通貨膨脹,也意味著讓人民所持有的貨幣價值下降,購買力降低。會因財富重分配的效果,傷害到許多人民。

這樣的故事,我們在今天的歐洲就看得很清楚。其實在台灣,從近年的預算也慢慢看得出來,每年超過兆元的預算,已經有大約15%是用來支付債息與公部門退休金(民國99年1.7兆元預算中有1,261億用來付公債利息,並有1,368億編列在退休與撫卹科目下,實際推展政務只有1.4兆),當債務愈來愈高,公務員退休年齡又逐年降低下,未來政府運用預算的彈性將愈來愈低。

每一位總統或是地方首長,都標榜自己做了多少事,卻從不認真為民眾看好每一分錢;當錢不夠花的時候,只思考如何借更多的錢,而不思考如何把錢花到刀口上。這是台灣目前債務問題的根本核心。

的確,因為台灣多是內債,而且滿多是可以賴皮的債,所以台灣不太可能成為希臘第二。但在全球債務普遍偏高的今天,我們還是得重溫蘇格蘭歷史、經濟學家大衛.休謨(David Hume)在18世紀時早已提出的名言:「國家不消滅公債,公債必將消滅國家。」值得深思!

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