劳退基金可能破产而无法照承诺支付劳工退休金的危机，引发了全国对军公教人员退休金及其他给付的检讨。政府光为于法无据之军公教退休人员过年慰问金的存废一事，便行事反复、进退失据，还引发了军公教人员被污名化以及阶级对立的问题。
眼看这个问题争议不决可能对国家造成重大伤害，民进党前主席蔡英文乃提议召开国是会议，由全民讨论出共识来做成解决方案。这种建议受到不分蓝绿多方面的赞成，然而马总统一口回绝。马总统说李总统时期虽曾有国是会议，但当时是因国会未全面改选，宪政常态尚未恢复，所以有举办的正当性。现在宪政体制完备，在野党在国会也有相当的代表，因此在现行三院体制下来运作没有窒碍难行之处，所以不必召开国是会议。马总统这种说法似乎显示他不了解退休金问题的复杂性，也不了解国是会议的可贵功能。
史上已有三次全国协商会议 国是会议贵在取得共识
宪政体制不完备只是22年前李前总统召开国是会议的原因之一，但在国会全面改选、宪政体制成为日前马总统所说的完备情况之后，我国仍至少召开两次和国是会议同样性质并得到相当成果，只是名称不叫国是会议的全国性协商会议，即1996年的国家发展会议和2001年的经济发展咨询委员会。
这三次会议最重要的共同的特点是，全国相关的各阶层和重要团体皆有代表参与，会议采共识决，而政府和参与团体都承诺支持和落实获得共识的决议。这种模式乃是解决目前财政和退休金问题较好乃至必要的做法。马总统悍然拒绝这种协商的结果，财政和退休金的改革若不是弄得天怒人怨，就是像马政府的很多其他政策一样，以设立小组当作政策，而把实际该做的事无限期拖延下去。
国家即使有定期改选的行政及立法或国会制度，它们仍只是多数人民的代表，无法很充分且正确反映所有的民意。所以孙中山先生主张要有直接民主，也就是公民投票来补充。然而公民投票只能做「是或否」这类简化的决定，难以处理复杂的制度问题。公民投票也缺乏决策前充分讨论及不同意见相互妥协的过程。公民投票和国会一样仍是多数决，因此少数人的主张和利益很可能被牺牲。而我国的《公投法》根本是在妨碍公投，因此宪政体制也谈不上完备。由此可见，对有些必须各方参与以集思广益并相互妥协的复杂问题，国是会议这种各方共同协商以求取共识的全国会议就很有必要。
退休金问题复杂 政府必须先承认「有问题」
目前我国的退休金问题，实际上至少有三个问题纠缠在一起──制度本身不合理、对不同阶层和不同世代的不公平以及财务上无法长期维持下去。如果政府财政很宽裕，那政府还可以用补贴更多钱以皆大欢喜的方式来解决问题。但我国的财政情况已十分恶劣，所以政府无法再随便花钱解决问题。实际上军公教人员退休金的包袱也是政府负债极度恶化的主因之一。在这种情况下，退休制度的改革必然要涉及大多数人退休利益的缩减，以及相关费率和租税的上涨。政府如果不敢或不愿诚实面对这残酷的事实，只提出光喊口号式的十六字箴言，改革必然无法成功。
任何人都不会喜欢自己的利益被缩减，因此要缩减人民的利益时，政府必须让人民充分了解其中不得已的苦衷。换言之，政府必须先明确承认目前财政的困难，包括税收占国内生产毛额的比重几乎是全世界最低，以及实际负债占国内生产毛额的比重已直追希腊等事实。政府也要承认以前所开的「633」那一类经济快速成长的支票已经跳票，所以也不可能靠未来的成长来解决目前财政和退休金的困难。政府当然也要承认以前所订的各种退休金制度有很多不合理或者办不到的地方。在这些事实的基础上，全民才能共体时艰进行退休金及财政的改革。
但即使全民对现况的困难有了共识，人民利益的缩减和负担的提高却仍不易订定。多数人都会想自己少负担而让别人多负担一点责任，因此负担的分配绝对是个既困难又争议多的问题。特别是负担的分配若不公平时，负担太多的人民必然会有反弹。所以负担要如何分配，最好是由利害相关的各阶层一起来讨论，也就是用国是会议的方式来讨论，不能只由政党代表来决定，更不能只由政府高层来决定。
涉及大多数人利益之改革 全国协商有国会远不能及之效果
而由于现有的退休利益大部分都是政府对人民的承诺，因此即使那些制度或承诺不尽合理，要缩减这些利益也将涉及政府毁约或信赖保护的问题。严格来讲有些利益的降低或取消不只超出行政的职权，甚至已超过立法或既有宪政体制的职权，像独裁国家那样由行政部门片面决定，甚至是由国会多数决定，都可能有违约、违宪的争议，并让国家陷入冲突和纷争之中。因此这类涉及多数人利益之既有制度或承诺的改变，最好也是用国是会议这类各种阶层都参与的会议来讨论并取得所有阶层的同意和共识，才能真正避免太大的争议。
我曾参加1996年的国发会，也是2001年经发会的规划和主办者之一，那两次的经验都显示达成之共识对政府和各参与团体具有约束力的这种约定，在尊重少数意见和取得妥协及共识方面，有国会所远不能及的效果。简单地说，即使国会能够真正了解并反映民意，当多数和少数意见对立难解时，多数者很可能采取表决的多数暴力，而牺牲少数人的利益，而少数意见若不想受害，可能就会诉诸议场或街头冲突。但在共识决的设计下，少数意见知道若不妥协而取得共识，则回到国会多数决时对少数者反而会更不利；而多数者为了得到共识以让事情能尽速解决，以及在公开讨论必须更讲道理和公平的压力下，也比在可用多数暴力的国会中更愿意妥协。
国是会议共识的形成，因为不诉诸表决或多数暴力，各界代表也不是选举竞争出来的，因此尽管各界利益和意见各不相同，但因为不是在国会那种对立和对决的气氛中，又可以一再重复讨论，所以也较能依道理和事实来讨论问题，不仅较可能形成大家都可接受的共识，各种决议也常可更合理。
退休金和财政问题的解决方案必然相当复杂，不易用公投决定。这问题涉及很多人利益的减损，而各项规定的改变单独来看又很可能只伤害到少数人，故不宜用多数决的方式而牺牲少数人。退休制度目前存在很多不合理的地方，未来的改革不只要缩减利益，更是要缩减不合理的利益，因此特别需要各界参与的理性讨论，以尽量求得公平合理。以目前的财政限制，可行的解决办法很可能要政府改变一些过去的承诺，这若不经由比国会更广泛的人民参与来决定，将导致很多争议。而在这种必定会有很多人利益缩减的情况下，若要单独由执政者或国会多数来负责，他们很可能因为不敢得罪太多人，而无法拿出合理的方案，甚至拖延不敢做实质重大的决策。这些因素都表示，退休金问题最好由各阶层和重要团体皆有代表参与的国是会议来讨论决定为宜。
民进党前主席蔡英文基于国家整体利益，愿意和马总统分担改革可能承受的压力，因此主张召开国是会议。马总统拒绝这项提议的原因之一，可能是不了解前述国是会议在解决退休金改革这种重大问题上的利益。马总统也可能以为执政者和行政部门本身就有能力解决这个问题。但由相对简单很多的证所税和油电涨价等政策，马政府都提不出合理政策以致弄得天怒人怨的经验来看，目前政府解决问题的能力很少人会相信。马总统也可能以为可用国会多数强势改革，但退休制度的改革既如前所述须缩减很多人的利益，马政府若要推行依自己的想法提出方案，极可能像油电双涨政策一样根本失去其做为多数之基础。所以除非马总统的目的是要拖延而把烂摊子留给未来，或者是要偏向保障其支持者的利益，以巩固选票而牺牲其他劳工和弱势者，否则奉劝马总统还是应该用国是会议、全民共识的方法来改革退休金制度，方为上策。
陈博志
作者为前经建会主委、总统府国策顾问、台湾大学经济系主任暨经济研究所所长。现任台湾智库荣誉董事长，为台湾经济发展与国际金融专家。
